【中國環(huán)保在線 原創(chuàng)視點】聚焦時事要聞，追蹤環(huán)保動態(tài)，關注現(xiàn)場，《環(huán)保視野》為您一網(wǎng)打盡每日新環(huán)?？煊崱?br />
全國環(huán)保機構管理體制面臨“大調(diào)”，“省以下垂直管理”機制將被引入其中。

今后，市級環(huán)保局的局長、副局長將由省級環(huán)保廳（局）黨組負責提名，黨組書記、副書記、成員由省級環(huán)保廳(局)黨組審批任免；而縣級環(huán)保局將由市級環(huán)保局直接管理，領導班子成員由市級環(huán)保局任免。

這依據(jù)的是，22日環(huán)保部公布的中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》?！兑庖姟诽岢鰧κ〖壱韵颅h(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實施“垂直管理”。據(jù)了解，這是十八大以來，我國第五個引入“省以下垂直管理”的領域。

一直以來，我國環(huán)保體制中大的問題是執(zhí)法不獨立，地方環(huán)保部門的人財物受制于地方政府，導致其環(huán)境管理和執(zhí)法不得不依附于地方政府，“顧全”地方經(jīng)濟發(fā)展的大局，犧牲環(huán)境和民眾利益。

即將落地的環(huán)保“垂直管理”，將基層環(huán)保部門的管理權全面上收到市一級，市級環(huán)保部門的人事權上收到省一級，這在一定程度上隔離了環(huán)保管理權力與地方利益，有利于打破地方保護，讓地方環(huán)保部門不再瞻前顧后，從此挺直腰板。

　“底盤性”制度改革

　　十八大以來，黨中央、國務院就加快推進生態(tài)文明建設作出一系列決策部署，相繼出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制改革方案。“這些改革舉措都將著眼點放在落實地方政府環(huán)境保護主體責任和強化排污者污染治理主體責任上。”環(huán)保部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室主任葉民說，這次制定指導意見也遵循了這個思路。

指導意見要求，一是要落實地方黨委政府及相關部門環(huán)保責任，上收生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權，建立環(huán)境監(jiān)察專員制度，開展環(huán)保督察巡視，加強對環(huán)保履責情況的監(jiān)督檢查，實行黨政同責、一崗雙責、依法追責、終身追責，推動綠色發(fā)展。二是要落實排污單位責任，加強環(huán)保重點領域基層執(zhí)法力量，污染源監(jiān)測和監(jiān)管重心下移，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權，強化環(huán)境司法、排污許可、損害賠償、社會監(jiān)督，嚴格環(huán)境執(zhí)法。

“要從生態(tài)文明體制改革的大背景來看垂改。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤說，“垂直管理改革實質(zhì)上與已經(jīng)出臺的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等重大改革一脈相承，與各項生態(tài)文明制度改革相輔相成”。

垂直管理制度是環(huán)境治理的基礎制度，因此“垂改”是“底盤性”的制度改革。葉民認為，指導意見是落實生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展要求的新舉措，是推進生態(tài)文明體制改革的新突破，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新支撐，有利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。

環(huán)保機構與地方行政機關脫鉤

中共中央指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象大量存在。

綜合起來存在“4個突出問題”：一是難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，二是難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預，三是難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求，四是難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設。為此，吳舜澤表示，“這是實施垂改的主要背景?！兑庖姟肥冀K堅持以‘4個突出問題’為導向，整體架構也是圍繞著如何解決突出問題展開的。”

《意見》規(guī)定，落實地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求。根據(jù)分工，省級環(huán)保部門對全省（自治區(qū)、直轄市）環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)一規(guī)劃建設環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，對省級環(huán)境保護許可事項等進行執(zhí)法，對市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調(diào)查處理。市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法，強化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。縣級環(huán)保部門強化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門，在市級環(huán)保部門授權范圍內(nèi)承擔部分環(huán)境保護許可具體工作。

為了擺脫地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的干預問題，吳舜澤介紹，體制上，省級環(huán)保部門直接管理市級環(huán)境監(jiān)測機構，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效；市級統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨立行使環(huán)境執(zhí)法權。保障上，駐市級環(huán)境監(jiān)測機構的人財物管理在省級，縣級環(huán)保部門的人財物管理在市級。領導干部管理上，縣級環(huán)保分局領導班子由市級環(huán)保局直接管理，市級環(huán)保局領導班子由省級環(huán)保廳（局）主管。

西部地區(qū)一位縣級政府負責人介紹說，從文件的要求來看，環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理后，對于縣一級的環(huán)境質(zhì)量改善肯定有好處。

環(huán)境監(jiān)察人員編制性質(zhì)待解

　　此外，《指導意見》還提出，試點省份要在不突破地方現(xiàn)有機構限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。遺憾的是，《指導意見》并未明確監(jiān)察執(zhí)法管理體制改革之后的人員編制性質(zhì)問題，這一問題不但影響到檢查執(zhí)法人員的數(shù)量，還將影響到與之相關的預算經(jīng)費問題。

此前，在省級環(huán)保廳局設有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊，市環(huán)保局設有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法支隊，在縣環(huán)保局設有環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊，它們都是當?shù)丨h(huán)保部門下屬的事業(yè)單位。前述地方環(huán)保廳官員分析，省級以下環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構垂直管理，未來是將其全部改為公務員，還是繼續(xù)作為參公管理的事業(yè)單位人員來管理，改革方案并沒有給出明確答案。

如果不將其作為公務員來管理的話，其執(zhí)法能力依然受限。“環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員由于是事業(yè)單位編制，其執(zhí)法權限來源于環(huán)保部門的委托，這在很大程度上影響了其執(zhí)法。”但是問題的麻煩之處在于，如果將其改為公務員的話，突然增加這么多公務員編制，也不大符合精簡行政機構的改革方向。

因此，另一種可能的改革方案是延續(xù)此前的事業(yè)單位編制。但這種方案需要解決“由于委托執(zhí)法產(chǎn)生的執(zhí)法低的老問題”以及“隊伍中無事業(yè)單位編制的編外人員如何安置的新問題”。為此，《指導意見》提出穩(wěn)妥處理人員的劃撥問題。試點省份依據(jù)有關規(guī)定，結合機構隸屬關系調(diào)整，相應劃轉編制和人員。

試點省份根據(jù)地方實際，研究確定人員劃轉的數(shù)量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉工作。地方各級政府要研究出臺政策措施，解決人員劃轉、轉崗、安置等問題，確保環(huán)保隊伍穩(wěn)定。

另據(jù)媒體的報道消息稱，目前，河北、上海、山東、河南、江蘇、福建、湖北、廣東、重慶、陜西、青海、貴州等12個?。ㄊ校┮呀?jīng)提出了改革試點申請，并開展了改革試點方案起草等前期準備工作。

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（參考資料：每日經(jīng)濟新聞、21世紀經(jīng)濟報道、新華社、新京報）