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主導(dǎo)權(quán)交還市場(chǎng) PPP發(fā)展需打破傳統(tǒng)體制

2016-11-16 14:55:01來(lái)源:法治周末 編輯:一楠 關(guān)鍵詞:PPPPPP項(xiàng)目PPP模式閱讀量:27009

導(dǎo)讀:業(yè)內(nèi)人士和專家建議,PPP要想真正實(shí)現(xiàn)“叫好又叫座”,需要將PPP交給市場(chǎng)主導(dǎo),打破傳統(tǒng)體制,慣常思路。
  【中國(guó)環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】業(yè)內(nèi)人士和專家建議,PPP要想真正實(shí)現(xiàn)“叫好又叫座”,需要將PPP交給市場(chǎng)主導(dǎo),打破傳統(tǒng)體制、慣常思路;積極引入社會(huì)資本方尤其是民營(yíng)資本,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的有效供給。

  
  主導(dǎo)權(quán)交還市場(chǎng) PPP發(fā)展需打破傳統(tǒng)體制
  
  近日,PPP相關(guān)政策文件頻繁出臺(tái),自從第三批PPP項(xiàng)目名單公布后,財(cái)政部和發(fā)改委又接連頒布了多個(gè)PPP項(xiàng)目的工作導(dǎo)則和實(shí)施辦法。
  
  但財(cái)政部上PPP入庫(kù)項(xiàng)目總投資額與執(zhí)行階段總投資額的對(duì)比數(shù)據(jù),還是給人留下了PPP項(xiàng)目落地難的印象。
  
  業(yè)內(nèi)人士和專家建議,PPP要想真正實(shí)現(xiàn)“叫好又叫座”,需要將PPP交給市場(chǎng)主導(dǎo),打破傳統(tǒng)體制、慣常思路,積極引入社會(huì)資本方尤其是民營(yíng)資本,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的有效供給。
  
  一場(chǎng)從體制到思維的變革
  
  10月13日,財(cái)政部發(fā)布了第三批PPP項(xiàng)目名單后,10月20日,財(cái)政部又出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》,規(guī)定了公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目識(shí)別論證、采購(gòu)管理、財(cái)政預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理及監(jiān)督管理等內(nèi)容。此后,10月24日,財(cái)政部又公布了《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(修訂版征求意見(jiàn)稿)》。10月27日,發(fā)改委頒布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》。政策的接連出臺(tái),足見(jiàn)國(guó)家對(duì)于PPP的推動(dòng)力度和重視程度。
  
  財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示:截至2016年9月末,全國(guó)納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目有10471個(gè),總投資額高達(dá)12.46萬(wàn)億元。
  
  雖然項(xiàng)目投資體量巨大,但進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目946個(gè),總投資額僅為1.56萬(wàn)億元。數(shù)據(jù)的對(duì)比,給人留下了PPP項(xiàng)目落地難的印象。
  
  作為專業(yè)從事PPP法律服務(wù)工作的人士,萬(wàn)商天勤律師事務(wù)所城市基礎(chǔ)設(shè)施(PPP)法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)主辦律師祝詣茗說(shuō),PPP本身比較新也比較復(fù)雜,不僅需要政府方進(jìn)行充分的論證,社會(huì)資本方也需要詳實(shí)的考察和準(zhǔn)備。因此,項(xiàng)目由識(shí)別階段進(jìn)入到執(zhí)行階段需要一段時(shí)間。
  
  祝詣茗說(shuō),2014年,國(guó)務(wù)院的“43號(hào)文”后開(kāi)啟了PPP模式,自己的團(tuán)隊(duì)也是從2014年通過(guò)北京市通州區(qū)舊城改造項(xiàng)目才開(kāi)始接觸PPP項(xiàng)目。
  
  “與以往政策相比,PPP項(xiàng)目更注意吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)項(xiàng)目中。”祝詣茗說(shuō),由于社會(huì)資本方以獲取利潤(rùn)為主要目的,因此,政府在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面更注意了創(chuàng)新盈利模式,為社會(huì)資本留出利潤(rùn)空間。
  
  祝詣茗介紹,PPP顛覆以往的政府采購(gòu)或者招標(biāo)的形式,由政府方和社會(huì)資本方共同建立PPP項(xiàng)目公司;政府方不控股PPP項(xiàng)目,按照規(guī)定只能占有50%以下股份。“這也就意味著政府和社會(huì)資本方的關(guān)系是合作而非領(lǐng)導(dǎo),業(yè)主方。”祝詣茗說(shuō),政府角色的轉(zhuǎn)變,從業(yè)主、家長(zhǎng)的角色進(jìn)入到了合作伙伴式的模式,為了項(xiàng)目的順利進(jìn)行而共同發(fā)力。
  
  社會(huì)資本活力尚未激活
  
  然而,PPP項(xiàng)目落地難、“叫好不叫座”也是個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,造成這種狀況的主要原因在于,地方政府更加偏愛(ài)國(guó)企。
  
  某PPP民企負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)表示,在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)中,一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)表示,更樂(lè)意招一些國(guó)企特別是央企。甚至一些條件和規(guī)則,實(shí)際上就是為了某些國(guó)企量身定制的。
  
  祝詣茗說(shuō),PPP項(xiàng)目前期投入大,回報(bào)周期長(zhǎng)。國(guó)企特別是央企,經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng),融資能力強(qiáng),且在幾十年的發(fā)展、積累中,設(shè)計(jì)、施工等體系完整,在承接PPP項(xiàng)目時(shí)有天然的優(yōu)勢(shì),因此容易受到地方政府歡迎;而民企的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)國(guó)企要弱一些。
  
  但國(guó)企過(guò)多的參與,將會(huì)使得PPP喪失其拉動(dòng)社會(huì)資本的本意。
  
  一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō),由于一些PPP項(xiàng)目所設(shè)資金門檻較高,民企難以進(jìn)入,參與度不高。而在一些民企與國(guó)企的聯(lián)合體中標(biāo)PPP項(xiàng)目,也會(huì)因民企所占股份比重較小,或是被拿來(lái)湊數(shù)或是湊政策,其分得的實(shí)際利潤(rùn)非常少。在這種條件下,社會(huì)資本活力很難被激發(fā)出來(lái)。
  
  財(cái)政部《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)第3期》顯示,在105個(gè)落地項(xiàng)目中,簽約社會(huì)資本共有119家,其中混合所有制8家、外企3家,民企43家,占比36%,國(guó)企65家,占比為55%。
  
  但從民營(yíng)資本占比金額上看,民生證券研究院院長(zhǎng)管清友統(tǒng)計(jì),截至今年3月末,全國(guó)PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中,國(guó)企簽約的PPP項(xiàng)目金額總計(jì)達(dá)到3819.48億元,是民企項(xiàng)目簽約金額的近3倍。且民企投資的PPP項(xiàng)目大多集中在3億元以下的小項(xiàng)目。
  
  “一個(gè)產(chǎn)業(yè)過(guò)度膨脹會(huì)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)造成擠壓。”北京師范大學(xué)綠色經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)趙崢?lè)治?,目前房地產(chǎn)泡沫在一些城市較嚴(yán)重,這對(duì)于其他行業(yè)擠出效應(yīng)較為明顯。在房產(chǎn)、股票暴漲的情況下,社會(huì)資本、民間資本肯定不會(huì)去投入到收益較為平穩(wěn)、周期漫長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目,“原因很簡(jiǎn)單,不賺錢”。
  
  對(duì)此,民生證券研究院院長(zhǎng)管清友也曾撰文稱,在江蘇、安徽、福建等7省發(fā)改委為民企挑選的PPP項(xiàng)目中,收益分化率較大,其中盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目,預(yù)期收益率能達(dá)到8%至9%,盈利能力較弱的項(xiàng)目基本在4.9%至6.5%。而2014年民企500強(qiáng)分析報(bào)告中顯示,其凈資產(chǎn)收益率平均為14.04%,遠(yuǎn)超PPP項(xiàng)目所能帶來(lái)的回報(bào),從而導(dǎo)致民企對(duì)PPP項(xiàng)目的參與積極性不高。
  
  目前的項(xiàng)目實(shí)踐中,還存在很多桎梏。一位業(yè)內(nèi)人士舉例,往往運(yùn)行較好的PPP項(xiàng)目,其PPP中心的主任一般是地方政府主管領(lǐng)導(dǎo),否則項(xiàng)目很難推進(jìn)。
  
  “‘竹桿打狼,兩頭怕’。政企之間缺乏信任感是項(xiàng)目落地的又一障礙。”上述人士說(shuō)。一方面,地方政府擔(dān)心民企的履約能力和融資擔(dān)保能力;另一方面,一些民企可能是BT模式的“受害者”,對(duì)PPP項(xiàng)目也心存芥蒂,認(rèn)為只有項(xiàng)目上了示范庫(kù)才會(huì)去做,不上示范庫(kù),不會(huì)主動(dòng)去做。
  
  將PPP的主導(dǎo)權(quán)交還市場(chǎng)
  
  祝詣茗認(rèn)為,依據(jù)經(jīng)驗(yàn),PPP不失為一種鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的良好手段,但由于我國(guó)PPP項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間較短,一些方面仍需完善。
  
  趙崢等專家認(rèn)為,進(jìn)一步推進(jìn)PPP,需要打破傳統(tǒng)體制、慣常思路,逐漸將PPP的主導(dǎo)權(quán)交還給市場(chǎng)。
  
  首先,需要做好項(xiàng)目識(shí)別,防止盲目跟風(fēng)上馬項(xiàng)目,不讓可行性研究流于形式。祝詣茗建議,用科學(xué)的方法做細(xì)項(xiàng)目建議書,做好物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、審核,以及財(cái)政可承受能力論證、審核,并進(jìn)一步做好實(shí)施方案的完善和審核,真正讓PPP項(xiàng)目規(guī)范、物有所值。
  
  其次,多鼓勵(lì)無(wú)不良記錄且具備項(xiàng)目相關(guān)資質(zhì)的民營(yíng)資本參與到PPP項(xiàng)目來(lái)。在特定行業(yè),設(shè)計(jì)相關(guān)鼓勵(lì)政策。
  
  第三,在具體實(shí)施過(guò)程中,成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組或中心,負(fù)責(zé)該行政區(qū)域的PPP項(xiàng)目,做好實(shí)施機(jī)構(gòu)及各職能部門的培訓(xùn)工作。PPP小組或中心的組長(zhǎng)或主任好由該級(jí)人民政府的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。
  
  另外,民營(yíng)企業(yè)也應(yīng)抓住政策紅利,積極創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。民企要尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景好、信用好、契約精神強(qiáng)、市場(chǎng)化高的區(qū)域和政府,摒棄以往BT時(shí)算糊涂賬的習(xí)慣,對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)、自身融資能力、是否引入聯(lián)合體等進(jìn)行評(píng)估,保障企業(yè)的持續(xù)盈利。
  
  原標(biāo)題:PPP如何才能叫好又叫座:需交給市場(chǎng)主導(dǎo)
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