【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】業(yè)內(nèi)人士和專家建議，PPP要想真正實現(xiàn)“叫好又叫座”，需要將PPP交給市場主導(dǎo)，打破傳統(tǒng)體制、慣常思路；積極引入社會資本方尤其是民營資本，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的有效供給。

　　　　近日，PPP相關(guān)政策文件頻繁出臺，自從第三批PPP項目名單公布后，財政部和發(fā)改委又接連頒布了多個PPP項目的工作導(dǎo)則和實施辦法。
　　
　　但財政部上PPP入庫項目總投資額與執(zhí)行階段總投資額的對比數(shù)據(jù)，還是給人留下了PPP項目落地難的印象。
　　
　　業(yè)內(nèi)人士和專家建議，PPP要想真正實現(xiàn)“叫好又叫座”，需要將PPP交給市場主導(dǎo)，打破傳統(tǒng)體制、慣常思路，積極引入社會資本方尤其是民營資本，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的有效供給。
　　
　　一場從體制到思維的變革
　　
　　10月13日，財政部發(fā)布了第三批PPP項目名單后，10月20日，財政部又出臺《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，規(guī)定了公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目識別論證、采購管理、財政預(yù)算管理、資產(chǎn)負債管理及監(jiān)督管理等內(nèi)容。此后，10月24日，財政部又公布了《PPP物有所值評價指引(修訂版征求意見稿)》。10月27日，發(fā)改委頒布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》。政策的接連出臺，足見國家對于PPP的推動力度和重視程度。
　　
　　財政部數(shù)據(jù)顯示：截至2016年9月末，全國納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫的項目有10471個，總投資額高達12.46萬億元。
　　
　　雖然項目投資體量巨大，但進入執(zhí)行階段項目946個，總投資額僅為1.56萬億元。數(shù)據(jù)的對比，給人留下了PPP項目落地難的印象。
　　
　　作為專業(yè)從事PPP法律服務(wù)工作的人士，萬商天勤律師事務(wù)所城市基礎(chǔ)設(shè)施(PPP)法律服務(wù)團隊主辦律師祝詣茗說，PPP本身比較新也比較復(fù)雜，不僅需要政府方進行充分的論證，社會資本方也需要詳實的考察和準備。因此，項目由識別階段進入到執(zhí)行階段需要一段時間。
　　
　　祝詣茗說，2014年，國務(wù)院的“43號文”后開啟了PPP模式，自己的團隊也是從2014年通過北京市通州區(qū)舊城改造項目才開始接觸PPP項目。
　　
　　“與以往政策相比，PPP項目更注意吸引社會資本進入公共事業(yè)項目中。”祝詣茗說，由于社會資本方以獲取利潤為主要目的，因此，政府在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面更注意了創(chuàng)新盈利模式，為社會資本留出利潤空間。
　　
　　祝詣茗介紹，PPP顛覆以往的政府采購或者招標的形式，由政府方和社會資本方共同建立PPP項目公司;政府方不控股PPP項目，按照規(guī)定只能占有50%以下股份。“這也就意味著政府和社會資本方的關(guān)系是合作而非領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)主方。”祝詣茗說，政府角色的轉(zhuǎn)變，從業(yè)主、家長的角色進入到了合作伙伴式的模式，為了項目的順利進行而共同發(fā)力。
　　
　　社會資本活力尚未激活
　　
　　然而，PPP項目落地難、“叫好不叫座”也是個不爭的現(xiàn)實。一些業(yè)內(nèi)人士認為，造成這種狀況的主要原因在于，地方政府更加偏愛國企。
　　
　　某PPP民企負責(zé)人在接受媒體采訪時表示，在PPP項目招投標中，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)表示，更樂意招一些國企特別是央企。甚至一些條件和規(guī)則，實際上就是為了某些國企量身定制的。
　　
　　祝詣茗說，PPP項目前期投入大，回報周期長。國企特別是央企，經(jīng)濟實力較強，融資能力強，且在幾十年的發(fā)展、積累中，設(shè)計、施工等體系完整，在承接PPP項目時有天然的優(yōu)勢，因此容易受到地方政府歡迎;而民企的經(jīng)濟實力相對國企要弱一些。
　　
　　但國企過多的參與，將會使得PPP喪失其拉動社會資本的本意。
　　
　　一位業(yè)內(nèi)人士說，由于一些PPP項目所設(shè)資金門檻較高，民企難以進入，參與度不高。而在一些民企與國企的聯(lián)合體中標PPP項目，也會因民企所占股份比重較小，或是被拿來湊數(shù)或是湊政策，其分得的實際利潤非常少。在這種條件下，社會資本活力很難被激發(fā)出來。
　　
　　財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期》顯示，在105個落地項目中，簽約社會資本共有119家，其中混合所有制8家、外企3家，民企43家，占比36%，國企65家，占比為55%。
　　
　　但從民營資本占比金額上看，民生證券研究院院長管清友統(tǒng)計，截至今年3月末，全國PPP中心項目庫中，國企簽約的PPP項目金額總計達到3819.48億元，是民企項目簽約金額的近3倍。且民企投資的PPP項目大多集中在3億元以下的小項目。
　　
　　“一個產(chǎn)業(yè)過度膨脹會對其他產(chǎn)業(yè)造成擠壓。”北京師范大學(xué)綠色經(jīng)濟研究所副所長趙崢分析，目前房地產(chǎn)泡沫在一些城市較嚴重，這對于其他行業(yè)擠出效應(yīng)較為明顯。在房產(chǎn)、股票暴漲的情況下，社會資本、民間資本肯定不會去投入到收益較為平穩(wěn)、周期漫長的PPP項目，“原因很簡單，不賺錢”。
　　
　　對此，民生證券研究院院長管清友也曾撰文稱，在江蘇、安徽、福建等7省發(fā)改委為民企挑選的PPP項目中，收益分化率較大，其中盈利能力較強的項目，預(yù)期收益率能達到8%至9%，盈利能力較弱的項目基本在4.9%至6.5%。而2014年民企500強分析報告中顯示，其凈資產(chǎn)收益率平均為14.04%，遠超PPP項目所能帶來的回報，從而導(dǎo)致民企對PPP項目的參與積極性不高。
　　
　　目前的項目實踐中，還存在很多桎梏。一位業(yè)內(nèi)人士舉例，往往運行較好的PPP項目，其PPP中心的主任一般是地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)，否則項目很難推進。
　　
　　“‘竹桿打狼，兩頭怕’。政企之間缺乏信任感是項目落地的又一障礙。”上述人士說。一方面，地方政府擔(dān)心民企的履約能力和融資擔(dān)保能力;另一方面，一些民企可能是BT模式的“受害者”，對PPP項目也心存芥蒂，認為只有項目上了示范庫才會去做，不上示范庫，不會主動去做。
　　
　　將PPP的主導(dǎo)權(quán)交還市場
　　
　　祝詣茗認為，依據(jù)經(jīng)驗，PPP不失為一種鼓勵社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)領(lǐng)域的良好手段，但由于我國PPP項目實施時間較短，一些方面仍需完善。
　　
　　趙崢等專家認為，進一步推進PPP，需要打破傳統(tǒng)體制、慣常思路，逐漸將PPP的主導(dǎo)權(quán)交還給市場。
　　
　　首先，需要做好項目識別，防止盲目跟風(fēng)上馬項目，不讓可行性研究流于形式。祝詣茗建議，用科學(xué)的方法做細項目建議書，做好物有所值評價報告、審核，以及財政可承受能力論證、審核，并進一步做好實施方案的完善和審核，真正讓PPP項目規(guī)范、物有所值。
　　
　　其次，多鼓勵無不良記錄且具備項目相關(guān)資質(zhì)的民營資本參與到PPP項目來。在特定行業(yè)，設(shè)計相關(guān)鼓勵政策。
　　
　　第三，在具體實施過程中，成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組或中心，負責(zé)該行政區(qū)域的PPP項目，做好實施機構(gòu)及各職能部門的培訓(xùn)工作。PPP小組或中心的組長或主任好由該級人民政府的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。
　　
　　另外，民營企業(yè)也應(yīng)抓住政策紅利，積極創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。民企要尋找經(jīng)濟發(fā)展前景好、信用好、契約精神強、市場化高的區(qū)域和政府，摒棄以往BT時算糊涂賬的習(xí)慣，對項目各項指標、自身融資能力、是否引入聯(lián)合體等進行評估，保障企業(yè)的持續(xù)盈利。
　　
　　原標題：PPP如何才能叫好又叫座：需交給市場主導(dǎo)