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2018年6月11日，中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇、E20環(huán)境平臺、中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會排水專業(yè)委員會聯(lián)合主辦，國禎環(huán)保協(xié)辦的“城市排水PPP模式健康發(fā)展及案例實(shí)踐專題研討會”在合肥舉行。在研討會的單元我國“PPP政策導(dǎo)向與排水市場化機(jī)遇”主題演講環(huán)節(jié)，國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平作了“再論P(yáng)PP項目的可融資性”為主題的發(fā)言。
吳亞平主任表示，做PPP有兩個非常重要的“萬萬不能”。一是一定有敬畏之心，一定要有專業(yè)；二是有錢不能任性，但是做PPP沒錢也是萬萬不能的。他分析了項目可融資性的三大決定因素，并提出增強(qiáng)PPP項目可融資性的具體路徑建議。
PPP項目的可融資性取決于三大信用的組合
吳亞平主任指出，一個PPP項目的可融資性通常取決于三大信用的組合。
，看項目資產(chǎn)或者經(jīng)營權(quán)/收費(fèi)權(quán)的信用。這種來自于項目本身的可行性，如果這個項目技術(shù)上可行、經(jīng)濟(jì)上合理、財務(wù)可持續(xù)、風(fēng)險上可控，那就是一個好項目，在項目資產(chǎn)或經(jīng)營權(quán)上的信用是良好的。比如二十世紀(jì)九十年代大量的高速公路，項目本身的資產(chǎn)和收費(fèi)權(quán)有很好的信用基礎(chǔ)，靠項目本身的資產(chǎn)信用就可以解決融資問題。投資者也愿意投，金融機(jī)構(gòu)也愿意提供融資。
第二，如果說項目本身的信用不足，那要看投資主體是誰來做，也就是項目投資主體（城投或社會資本方）的信用。比如如果是央企來做，投資機(jī)構(gòu)覺得這種主體挺好，信用不錯，這樣項目資產(chǎn)信用加主體信用有可能獲得融資。專業(yè)能力、經(jīng)營業(yè)績、投資能力都是項目主體信用的加分項。
第三，政府的信用支持。如果項目現(xiàn)有的主體信用和資產(chǎn)信用還不夠，那可以看第三個信用，即政府的信用支持。政府信用不是兜底，而是合規(guī)情況下的投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼，以及風(fēng)險上的分擔(dān)。
增強(qiáng)PPP項目可融資性的途徑
與三大信用組合相對應(yīng)，增強(qiáng)PPP項目可融資性可以從以下方面上做好文章。
一是加強(qiáng)PPP項目的可行性研究。這是項目可融資性的重要基礎(chǔ)和前提，在很大程度上決定了項目資產(chǎn)/經(jīng)營權(quán)的信用。實(shí)際上，PPP項目可行性研究包括兩個層面，一個是項目本身的可行性研究，這是傳統(tǒng)可研的范疇；另一個是項目采用PPP模式的可行性研究。而PPP項目實(shí)施方案就是回答項目引入PPP模式可行性的問題，核心是商業(yè)交易層面的可行性，包括風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、投融資方案、機(jī)制、社會資本方準(zhǔn)入條件、合同體系及PPP合同主要內(nèi)容、監(jiān)管和績效考核等，進(jìn)一步夯實(shí)項目資產(chǎn)的信用。因此，如果一個項目的可行性既回答了本身的工程、技術(shù)、財務(wù)的可行性，又把投資人和政府關(guān)切的交易問題解決了，這樣就有可能找到相對靠譜的投資人。同時，作為金融機(jī)構(gòu)，也會有意愿接手這種項目，愿意提供融資服務(wù)。
二是優(yōu)選專業(yè)化的社會資本方（產(chǎn)業(yè)資本）。專業(yè)至關(guān)重要。因?yàn)閷I(yè)是社會資本方信用的重要基礎(chǔ)。只有專業(yè)，才有可能了解項目所處行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，這是投資決策的前提條件，這是位的。只有專業(yè)，才有可能構(gòu)建項目全生命周期的風(fēng)險管控機(jī)制，包括識別主要風(fēng)險因素、分析其潛在影響及提出管控措施。只有專業(yè)，才有可能建立健全項目的機(jī)制，包括創(chuàng)新商業(yè)模式、完善價格形成和調(diào)整機(jī)制以及設(shè)置必要的政府補(bǔ)助/補(bǔ)貼等。
而關(guān)于什么是專業(yè)化的社會資本方，他認(rèn)為可以分成兩大類：類，需要通過經(jīng)營獲利的項目，比如說供水、污水處理、體育場館、學(xué)校、醫(yī)院等，工程和設(shè)備只是項目成功的必要條件而遠(yuǎn)非充分條件。比如體育場館的經(jīng)營屬性應(yīng)該更強(qiáng)些，項目工程和設(shè)備非常重要，這是一個基礎(chǔ)；但有工程和設(shè)備只是成功的一個必要條件，而不是充分條件，關(guān)鍵還在于運(yùn)營能力和運(yùn)營效果，也就是運(yùn)營商或者運(yùn)營商+建筑商的聯(lián)合體，不然很難融資。第二類，工程和服務(wù)高度合一的項目，如高速公路、普通公路、市政道路等，工程和設(shè)備基本決定了公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。它的可經(jīng)營性非常弱，高速公路建成之后有沒有車跑、能不能賺錢，很大程度上是聽天由命了。首先需要把工程踏踏實(shí)實(shí)建好，工程和設(shè)備質(zhì)量都很好了，剩下的運(yùn)營和維護(hù)相對來講是比較簡單的。因此此輪PPP項目中，建筑企業(yè)投資的積極性比較高，這其實(shí)也是一種專業(yè)使然。
三是政府信用支持PPP項目融資。首先要明確，地方政府及其所屬部門，只對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供主體包括PPP項目公司或融資平臺等，承擔(dān)支付/補(bǔ)貼責(zé)任，并不直接與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得對金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)還貸或擔(dān)保責(zé)任，不能出具承諾函、安慰函等文件。地方政府的使用支持如何實(shí)現(xiàn)，有幾種方式可以去考慮。，政府切實(shí)做好PPP項目的財政承受能力的論證，包括規(guī)定的一般預(yù)算支出10%這一天花板，且考慮地方財務(wù)綜合財力。有了這樣的論證，政府的信用是相對來講可靠的。第二是做好中期財政規(guī)劃，在地方政府需要付費(fèi)或者補(bǔ)貼的前三年(T-3)，可以編制中期財政規(guī)劃，把項目納入到中期財政規(guī)劃中，并按其計入年度預(yù)算草案(T-1)和年度預(yù)算(T)，給投資人、金融資本吃一顆定心丸。第三是對項目進(jìn)行績效考核評價，督促社會資本方履約。四是分擔(dān)部分項目風(fēng)險，比如低需求風(fēng)險等，確保風(fēng)險得到合理分配。
建議金融資本參與項目研究論證
吳亞平主任還表示，金融業(yè)是經(jīng)營風(fēng)險的行業(yè)，雖然有產(chǎn)業(yè)資本出具的項目資本金作為其防風(fēng)險的“安全墊”，但金融資本特別是銀行實(shí)際上承擔(dān)大風(fēng)險。在項目可行性研究和項目實(shí)施方案研究中，應(yīng)聽取銀行等金融資本的意見和建議，在相關(guān)交易結(jié)構(gòu)包括投融資方案、機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制以及融資條件設(shè)計中考慮或體現(xiàn)金融資本合理合法的利益訴求。此外，還可以請金融資本引薦專業(yè)化的社會資本方，促成政企合作。
他也建議地方政府加強(qiáng)與工商聯(lián)、有關(guān)協(xié)會(商會)以及民間平臺類機(jī)構(gòu)的合作。積極搭建PPP項目信息共享的投融資對接平臺(如項目推介會)，構(gòu)建金融資本參與PPP項目前期研究論證工作的常態(tài)化工作機(jī)制。
回歸PPP的初心，堅持四大理念和四大原則
他強(qiáng)調(diào)，項目的可研、實(shí)施方案沒有做好，可能得不到融資。因此，要回歸PPP的初心。從社會資本投資的角度來說，要用市場和商業(yè)的眼光去看PPP項目；而地方政府，可能是融智+融制+融資的小目標(biāo)。兩者利益立場不同，但都是基于合作的精神，提供更的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。
說到初心，吳亞平主任指出應(yīng)堅持推廣PPP的四大理念——公平的市場競爭、合理的、有效的風(fēng)險分擔(dān)和真正的物有所值。在實(shí)際做PPP時，要真做PPP、做真PPP，堅持專業(yè)的人做專業(yè)的事、按服務(wù)績效付費(fèi)、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享這四大原則。唯有如此，PPP的三大信用問題可以得到解決，項目的可融資性會大大提高。
(注：本文根據(jù)嘉賓發(fā)言內(nèi)容整理，未經(jīng)本人審閱。)
