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【818】近火熱的水環(huán)境EPC項(xiàng)目,想說愛你不容易

2019-04-02 08:48:33來源:E20水網(wǎng)固廢網(wǎng) 李艷茹 關(guān)鍵詞:水環(huán)境EPC項(xiàng)目污水處理閱讀量:17483

導(dǎo)讀:水環(huán)境EPC項(xiàng)目似乎逐漸熱了起來。深圳的七大水環(huán)境EPC項(xiàng)目,使得茅洲河、正本清源等名詞成為行業(yè)“熱搜”。
  【中國環(huán)保在線 污水處理】水環(huán)境EPC項(xiàng)目似乎逐漸熱了起來。深圳的七大水環(huán)境EPC項(xiàng)目,使得茅洲河、正本清源等名詞成為行業(yè)“熱搜”;121億元東莞市石馬河流域綜合治理EPC+O項(xiàng)目、123億的茅洲河流域(寶安片區(qū))水環(huán)境綜合整治EPC項(xiàng)目讓人感慨有錢真好;近日,不到6億的揚(yáng)中市水環(huán)境綜合整理EPC項(xiàng)目則引起十余家企業(yè)爭(zhēng)搶,其中不乏中字頭大央企。
 
  水環(huán)境項(xiàng)目EPC占比增高
 
  嚴(yán)格來說,水環(huán)境EPC項(xiàng)目并非剛剛才熱。在PPP 之前,水環(huán)境治理主要采取模式的是EPC,在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”)之后,相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)的實(shí)施意見》后,大多地方政府開始探索在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用PPP模式。而水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目因其開放性、綜合性、系統(tǒng)性等特點(diǎn),在PPP運(yùn)作方式上也較其他類別項(xiàng)目更為復(fù)雜。隨著水環(huán)境PPP項(xiàng)目推進(jìn)及落地過程中一些問題的暴露,水環(huán)境EPC在此回到大眾視野。
 
  E20研究院2018初年數(shù)據(jù)顯示,在黑臭水體為主的水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域,EPC仍為主要的治理模式,占比達(dá)到70以上%,PPP占比少且落地率較低。而在近期,由于種種原因,以廣東、江蘇等地為代表的水環(huán)境EPC項(xiàng)目又密集進(jìn)入了行業(yè)的視野。
 
  對(duì)比近年來新中標(biāo)水環(huán)境項(xiàng)目的PPP&EPC占比數(shù)據(jù)也可見端倪:根據(jù)E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤日前在“2019(第十七屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上發(fā)布的數(shù)據(jù),2016-2018年度,新中標(biāo)水環(huán)境項(xiàng)目中,EPC模式占比顯著上升,PPP模式占比則從25%下降至11%。

  而在近期財(cái)政部公布的月度新入管理庫項(xiàng)目清單中,也可以發(fā)現(xiàn),新入庫的水環(huán)境類PPP項(xiàng)目明顯減少,且有不少該類項(xiàng)目出現(xiàn)在退庫項(xiàng)目清單中。
 
  水環(huán)境EPC再度興起的原因
 
  長(zhǎng)期以來,關(guān)于水環(huán)境項(xiàng)目是否可用PPP模式一直存在爭(zhēng)議。近期的PPP政策導(dǎo)向?qū)τ诩冋顿M(fèi)類項(xiàng)目有著嚴(yán)控的趨勢(shì),如蘇財(cái)金[2017]92號(hào)明確提出,對(duì)于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊。而水環(huán)境治理項(xiàng)目多屬PFI類,體量較大,需政府付費(fèi),運(yùn)營屬性弱,但有維護(hù)部分。對(duì)于其是否可算為運(yùn)營、績(jī)效壓力是否足夠等話題,行業(yè)存在不同意見。
 
  在此情況下,水環(huán)境EPC模式便有著不少便捷之處。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受業(yè)主委托,按照合同約定對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。業(yè)主按工程進(jìn)度安排支付施工方款項(xiàng),建設(shè)期施工方不墊資,項(xiàng)目竣工后移交給政府。在實(shí)際操作中,相比于PPP,EPC模式有著諸多優(yōu)勢(shì):
 
  不需要走PPP流程。根據(jù)國家發(fā)改委、財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目操作流程的指導(dǎo)性意見,一個(gè)PPP項(xiàng)目從發(fā)起到終實(shí)施,需要經(jīng)過初審、可行性評(píng)估、物有所值評(píng)估、財(cái)政可承受能力評(píng)估、聯(lián)審、政府審核、公開推介、招標(biāo)、談判、公示等程序,需要提交發(fā)起材料、物有所值評(píng)估報(bào)告、財(cái)承能力評(píng)估報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告等材料,程序較復(fù)雜。此外,還需要經(jīng)過土地、規(guī)劃、項(xiàng)目申請(qǐng)、項(xiàng)目審批、環(huán)評(píng)、能評(píng)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序。從發(fā)起到實(shí)施評(píng)均需要1-2年時(shí)間。隨著水十條等考核任務(wù)的臨近,對(duì)于一些水環(huán)境治理時(shí)間緊、任務(wù)重的地區(qū),走PPP流程的時(shí)間成本較大。
 
  不受“財(cái)承”10%紅線約束。2015年,財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中規(guī)定,每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。經(jīng)過中國PPP項(xiàng)目大爆發(fā)的幾年內(nèi),各地方財(cái)政支出也逐漸開始觸摸到10%紅線。在此情況下,一些原定使用PPP模式的項(xiàng)目也發(fā)生了變化,如惠州市水務(wù)局馬安河和南東坑水水環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目,在發(fā)布資格預(yù)審文件不久,即發(fā)布終止公告,表示“因受國家宏觀調(diào)控政策的影響,需調(diào)整為其他方式實(shí)施。經(jīng)市政府批準(zhǔn),終止該項(xiàng)目招標(biāo)采購活動(dòng)。”
 
  風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(財(cái)金10號(hào)文)中提到,“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū),不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”;對(duì)于5-10%范圍的,還有另外規(guī)定:“對(duì)于規(guī)避上述限制條件,將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目,項(xiàng)目?jī)?nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的,不予入庫。”水環(huán)境治理屬于純政府付費(fèi)中的PFI項(xiàng)目,而原來經(jīng)常被打包進(jìn)水環(huán)境項(xiàng)目的污水廠,盡管位列“正面清單”,但也被算作了純政府付費(fèi)項(xiàng)目,未來或?qū)o法作為使用者付費(fèi)內(nèi)容與河道治理打捆。隨著地方政府財(cái)承空間的日益縮小,幾條規(guī)定使得未來水環(huán)境PPP的打包難度越來越大。再加上PPP庫的不再是“保險(xiǎn)箱”,退庫風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在,對(duì)于社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)來說,參與水環(huán)境PPP項(xiàng)目所面臨的政府方支付風(fēng)險(xiǎn)大大增加。而EPC項(xiàng)目則有效規(guī)避了上述風(fēng)險(xiǎn)。
 
  可控性強(qiáng),見效快。PPP模式涉及企業(yè)、政府、spv公司、融資方等主體,如果地方政府沒有一個(gè)協(xié)調(diào)部門或者協(xié)調(diào)機(jī)制,項(xiàng)目運(yùn)作中會(huì)遇到多重阻礙。在EPC模式下,業(yè)主把工程的設(shè)計(jì)、采購、施工和開工服務(wù)工作全部托付給工程總承包商負(fù)責(zé)組織實(shí)施,業(yè)主只負(fù)責(zé)整體的、原則的、目標(biāo)性的管理和控制,在設(shè)計(jì)等過程對(duì)接快變更少,工期較短;總承包商更能發(fā)揮主觀能動(dòng)性,能運(yùn)用其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)為業(yè)主和承包商自身創(chuàng)造更多的效益。如珠海某水環(huán)境EPC項(xiàng)目,據(jù)媒體報(bào)道,工期約比傳統(tǒng)模式節(jié)約5個(gè)月。
 
  此外,由于采用的是總價(jià)合同,基本上不用再支付索賠及追加項(xiàng)目費(fèi)用,項(xiàng)目的終價(jià)格和要求的工期具有更大程度的確定性。
 
  水環(huán)境EPC模式需注意的問題
 
  盡管EPC模式相對(duì)成熟,但對(duì)于體量大、內(nèi)容多的水環(huán)境項(xiàng)目,不管是地方政府還是承接企業(yè),都有不少需要注意的問題。
 
  對(duì)于政府,主要問題還是錢從哪來。某業(yè)內(nèi)咨詢?nèi)耸恐赋?,水環(huán)境EPC項(xiàng)目體量較大,需要地方政府有著充足的資金,不能涉及融資,且EPC結(jié)束后政府還需要自己或委托第三方對(duì)工程進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)。因此,該類項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)力有很高要求,實(shí)際可能加重財(cái)政支付壓力,甚至形成隱形債務(wù)。
 
  清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)劉世堅(jiān)分析:“如果政府缺錢,EPC就很有可能有名無實(shí),需要承包商墊款,從而帶來后續(xù)問題。政府如果沒有還款來源,承包商愿意墊,金融機(jī)構(gòu)也未必愿意,容易出現(xiàn)半拉子工程。”當(dāng)前,也有一些地方政府在債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴(yán)、而自身財(cái)政能力不足的情況下,嘗試用“工程總承包+融資”(EPC+F)模式解決項(xiàng)目融資問題,而這種模式如果沒有納入預(yù)算管理,也有違規(guī)舉債之嫌。
 
  EPC后的運(yùn)營服務(wù)及其質(zhì)量,也是項(xiàng)目后期的重要內(nèi)容之一。目前,采用EPC的水環(huán)境項(xiàng)目多為EPC+O(總承包+運(yùn)營),也有少數(shù)在EPC后再單獨(dú)對(duì)運(yùn)營環(huán)節(jié)進(jìn)行招標(biāo)的案例,如如清徐縣白石河流域水環(huán)境綜合治理,在EPC總承包項(xiàng)目結(jié)束后,再進(jìn)行委托運(yùn)營的招標(biāo),負(fù)責(zé)白石河污水處理廠和廠外余熱管網(wǎng)、擋水壩、引水涵等的運(yùn)營、維護(hù)、管理,運(yùn)營期限為5年。對(duì)于這種方式,如何通過交易方式設(shè)定,將付費(fèi)與效果掛鉤以把握運(yùn)營質(zhì)量,是采購方需要重點(diǎn)考慮的問題。
 
  在企業(yè)方面,水環(huán)境EPC項(xiàng)目對(duì)于以及工程見長(zhǎng)的施工型企業(yè)有很大吸引力,在實(shí)際項(xiàng)目中也可以看到,終承接項(xiàng)目的也多為大型央企。如今年來深圳市共放出10個(gè)共366.69億黑臭水體項(xiàng)目,大部分采用EPC模式進(jìn)行,其中225.7億花落中電建,65億被中交建納入囊中。
 
  而即使對(duì)于這樣央企國企,在工期短、任務(wù)重的項(xiàng)目面前,也面臨較大的驗(yàn)收壓力。“壓力太大了。工期、質(zhì)量壓力都大,邊畫圖邊施工邊移交,很多事情來不思考。”參與某水環(huán)境EPC項(xiàng)目的一線人員張大錘(化名)表示。
 
  上述咨詢?nèi)耸縿t對(duì)央企的轉(zhuǎn)型動(dòng)力表示擔(dān)憂:“央企參與到這類項(xiàng)目,獲得不少工程利潤,但做一單是一單、難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流,可能不利于其向運(yùn)營性企業(yè)轉(zhuǎn)型。”
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