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【中國環(huán)保在線 污水處理】水環(huán)境EPC項目似乎逐漸熱了起來。深圳的七大水環(huán)境EPC項目，使得茅洲河、正本清源等名詞成為行業(yè)“熱搜”；121億元東莞市石馬河流域綜合治理EPC+O項目、123億的茅洲河流域(寶安片區(qū))水環(huán)境綜合整治EPC項目讓人感慨有錢真好；近日，不到6億的揚中市水環(huán)境綜合整理EPC項目則引起十余家企業(yè)爭搶，其中不乏中字頭大央企。
水環(huán)境項目EPC占比增高
嚴格來說，水環(huán)境EPC項目并非剛剛才熱。在PPP 之前，水環(huán)境治理主要采取模式的是EPC，在《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)之后，相關部門發(fā)布了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作(PPP)的實施意見》后，大多地方政府開始探索在水污染防治領域大力推廣運用PPP模式。而水環(huán)境綜合治理項目因其開放性、綜合性、系統(tǒng)性等特點，在PPP運作方式上也較其他類別項目更為復雜。隨著水環(huán)境PPP項目推進及落地過程中一些問題的暴露，水環(huán)境EPC在此回到大眾視野。
E20研究院2018初年數(shù)據(jù)顯示，在黑臭水體為主的水環(huán)境綜合治理領域，EPC仍為主要的治理模式，占比達到70以上%，PPP占比少且落地率較低。而在近期，由于種種原因，以廣東、江蘇等地為代表的水環(huán)境EPC項目又密集進入了行業(yè)的視野。
對比近年來新中標水環(huán)境項目的PPP&EPC占比數(shù)據(jù)也可見端倪：根據(jù)E20研究院執(zhí)行院長薛濤日前在“2019(第十七屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016-2018年度，新中標水環(huán)境項目中，EPC模式占比顯著上升，PPP模式占比則從25%下降至11%。
而在近期財政部公布的月度新入管理庫項目清單中，也可以發(fā)現(xiàn)，新入庫的水環(huán)境類PPP項目明顯減少，且有不少該類項目出現(xiàn)在退庫項目清單中。
水環(huán)境EPC再度興起的原因
長期以來，關于水環(huán)境項目是否可用PPP模式一直存在爭議。近期的PPP政策導向對于純政府付費類項目有著嚴控的趨勢，如蘇財金[2017]92號明確提出，對于無現(xiàn)金流、完全政府付費的項目從嚴從緊。而水環(huán)境治理項目多屬PFI類，體量較大，需政府付費，運營屬性弱，但有維護部分。對于其是否可算為運營、績效壓力是否足夠等話題，行業(yè)存在不同意見。
在此情況下，水環(huán)境EPC模式便有著不少便捷之處。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。業(yè)主按工程進度安排支付施工方款項，建設期施工方不墊資，項目竣工后移交給政府。在實際操作中，相比于PPP，EPC模式有著諸多優(yōu)勢：
不需要走PPP流程。根據(jù)國家發(fā)改委、財政部對PPP項目操作流程的指導性意見，一個PPP項目從發(fā)起到終實施，需要經過初審、可行性評估、物有所值評估、財政可承受能力評估、聯(lián)審、政府審核、公開推介、招標、談判、公示等程序，需要提交發(fā)起材料、物有所值評估報告、財承能力評估報告、資產評估報告等材料，程序較復雜。此外，還需要經過土地、規(guī)劃、項目申請、項目審批、環(huán)評、能評、社會穩(wěn)定風險評估等程序。從發(fā)起到實施評均需要1-2年時間。隨著水十條等考核任務的臨近，對于一些水環(huán)境治理時間緊、任務重的地區(qū)，走PPP流程的時間成本較大。
不受“財承”10%紅線約束。2015年，財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。經過中國PPP項目大爆發(fā)的幾年內，各地方財政支出也逐漸開始觸摸到10%紅線。在此情況下，一些原定使用PPP模式的項目也發(fā)生了變化，如惠州市水務局馬安河和南東坑水水環(huán)境綜合整治工程PPP項目，在發(fā)布資格預審文件不久，即發(fā)布終止公告，表示“因受國家宏觀調控政策的影響，需調整為其他方式實施。經市政府批準，終止該項目招標采購活動。”
風險相對較小。財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見(財金10號文)中提到，“財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”；對于5-10%范圍的，還有另外規(guī)定：“對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。”水環(huán)境治理屬于純政府付費中的PFI項目，而原來經常被打包進水環(huán)境項目的污水廠，盡管位列“正面清單”，但也被算作了純政府付費項目，未來或將無法作為使用者付費內容與河道治理打捆。隨著地方政府財承空間的日益縮小，幾條規(guī)定使得未來水環(huán)境PPP的打包難度越來越大。再加上PPP庫的不再是“保險箱”，退庫風險持續(xù)存在，對于社會資本與金融機構來說，參與水環(huán)境PPP項目所面臨的政府方支付風險大大增加。而EPC項目則有效規(guī)避了上述風險。
可控性強，見效快。PPP模式涉及企業(yè)、政府、spv公司、融資方等主體，如果地方政府沒有一個協(xié)調部門或者協(xié)調機制，項目運作中會遇到多重阻礙。在EPC模式下，業(yè)主把工程的設計、采購、施工和開工服務工作全部托付給工程總承包商負責組織實施，業(yè)主只負責整體的、原則的、目標性的管理和控制，在設計等過程對接快變更少，工期較短；總承包商更能發(fā)揮主觀能動性，能運用其先進的管理經驗為業(yè)主和承包商自身創(chuàng)造更多的效益。如珠海某水環(huán)境EPC項目，據(jù)媒體報道，工期約比傳統(tǒng)模式節(jié)約5個月。
此外，由于采用的是總價合同，基本上不用再支付索賠及追加項目費用，項目的終價格和要求的工期具有更大程度的確定性。
水環(huán)境EPC模式需注意的問題
盡管EPC模式相對成熟，但對于體量大、內容多的水環(huán)境項目，不管是地方政府還是承接企業(yè)，都有不少需要注意的問題。
對于政府，主要問題還是錢從哪來。某業(yè)內咨詢人士指出，水環(huán)境EPC項目體量較大，需要地方政府有著充足的資金，不能涉及融資，且EPC結束后政府還需要自己或委托第三方對工程進行運營維護。因此，該類項目對地方財力有很高要求，實際可能加重財政支付壓力，甚至形成隱形債務。
清華大學PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長劉世堅分析：“如果政府缺錢，EPC就很有可能有名無實，需要承包商墊款，從而帶來后續(xù)問題。政府如果沒有還款來源，承包商愿意墊，金融機構也未必愿意，容易出現(xiàn)半拉子工程。”當前，也有一些地方政府在債務監(jiān)管不斷趨嚴、而自身財政能力不足的情況下，嘗試用“工程總承包+融資”(EPC+F)模式解決項目融資問題，而這種模式如果沒有納入預算管理，也有違規(guī)舉債之嫌。
EPC后的運營服務及其質量，也是項目后期的重要內容之一。目前，采用EPC的水環(huán)境項目多為EPC+O(總承包+運營)，也有少數(shù)在EPC后再單獨對運營環(huán)節(jié)進行招標的案例，如如清徐縣白石河流域水環(huán)境綜合治理，在EPC總承包項目結束后，再進行委托運營的招標，負責白石河污水處理廠和廠外余熱管網、擋水壩、引水涵等的運營、維護、管理，運營期限為5年。對于這種方式，如何通過交易方式設定，將付費與效果掛鉤以把握運營質量，是采購方需要重點考慮的問題。
在企業(yè)方面，水環(huán)境EPC項目對于以及工程見長的施工型企業(yè)有很大吸引力，在實際項目中也可以看到，終承接項目的也多為大型央企。如今年來深圳市共放出10個共366.69億黑臭水體項目，大部分采用EPC模式進行，其中225.7億花落中電建，65億被中交建納入囊中。
而即使對于這樣央企國企，在工期短、任務重的項目面前，也面臨較大的驗收壓力。“壓力太大了。工期、質量壓力都大，邊畫圖邊施工邊移交，很多事情來不思考。”參與某水環(huán)境EPC項目的一線人員張大錘(化名)表示。
上述咨詢人士則對央企的轉型動力表示擔憂：“央企參與到這類項目，獲得不少工程利潤，但做一單是一單、難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可能不利于其向運營性企業(yè)轉型。”
