2021年5月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動(dòng)方案的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2021〕689號(hào))(以下簡稱“〔2021〕689號(hào)文”)，引起廣泛熱議，不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為新一輪價(jià)格改革的東風(fēng)已來。本文系統(tǒng)解構(gòu)水資源價(jià)格改革的推進(jìn)情況和未來趨勢，希望為供水行業(yè)從業(yè)者提供參考。
 

　　“創(chuàng)新完善水利工程供水價(jià)格形成機(jī)制”
 

　　當(dāng)城市就近的水源不能滿足城市發(fā)展的總用水量需求時(shí)，遠(yuǎn)距離調(diào)水甚至跨流域調(diào)水的出現(xiàn)帶來的成本增加，就逐漸演變形成“水利工程供水價(jià)格”。據(jù)《2019年全國75個(gè)城市(地區(qū))水價(jià)專題報(bào)告》，水利工程供水價(jià)格作為城市水價(jià)“大四元”結(jié)構(gòu)之一，在水價(jià)體系前端扮演不可或缺的重要角色。因?yàn)樗こ坦┧畠r(jià)格主要由發(fā)改部門和水利部門管理，而城鎮(zhèn)供水價(jià)格和污水處理費(fèi)主要由發(fā)改部門、住建部門或水務(wù)部門負(fù)責(zé)，因此兩套價(jià)格體系幾乎一直是相對獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)。此次頂層設(shè)計(jì)，將水利工程供水價(jià)格機(jī)制納入水資源價(jià)格改革當(dāng)中，展現(xiàn)了價(jià)格管理的系統(tǒng)性思維，從宏觀層面更有利于促進(jìn)水資源科學(xué)高效配置。此外，今年4月習(xí)近平總書記在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上也強(qiáng)調(diào)，“在全面加強(qiáng)節(jié)水、強(qiáng)化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強(qiáng)需求和供給管理。”價(jià)格正是對需求和供給管理最有效的調(diào)節(jié)方式之一。
 

　　現(xiàn)在水利工程供水價(jià)格的政策依據(jù)主要是2004年國家發(fā)改委和水利部發(fā)布的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》和2006年發(fā)布的《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》。與城鎮(zhèn)供水價(jià)格機(jī)制相比，水利工程供水價(jià)格的制定原則更加明確地體現(xiàn)了“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”，以及根據(jù)市場供求關(guān)系的變化適時(shí)調(diào)整。不過隨著時(shí)代的變遷，管理辦法和成本監(jiān)審辦法的一些科目和標(biāo)準(zhǔn)已不能及時(shí)反映行業(yè)的現(xiàn)狀水平，需要不斷修訂完善，補(bǔ)充新的考慮因素和維度。
 

　　另外，〔2021〕689號(hào)文也著重強(qiáng)調(diào)了建立健全與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價(jià)形成機(jī)制，這也與深化水利投融資體制改革、擴(kuò)大市場化融資規(guī)模的方向相呼應(yīng)。更多關(guān)于這一話題的論述將在后續(xù)系列解讀中展開。
 

　　E20供水研究中心預(yù)判，隨著“十四五”期間諸多重點(diǎn)引水工程建設(shè)的推進(jìn)(南水北調(diào)東線一期北延應(yīng)急供水工程、引江濟(jì)淮、滇中引水、珠江三角洲水資源配置工程等)以及對水安全保障的重視進(jìn)一步加強(qiáng)，水利工程供水價(jià)格機(jī)制將不斷發(fā)展、健全，逐漸趨于成熟、完善，有望成為未來五年各受水地區(qū)水價(jià)改革工作的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。
 

　　“鼓勵(lì)探索建立城鎮(zhèn)供水上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制”
 

　　價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制指下游產(chǎn)品價(jià)格因受上游產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的影響而漲跌趨向一致的價(jià)格調(diào)整制度。具體到城鎮(zhèn)供水價(jià)格體系里來說，終端供水價(jià)格(下游價(jià)格)受原水費(fèi)、水資源費(fèi)、電費(fèi)、稅費(fèi)等一些剛性成本和購入成本的影響，“同時(shí)間”、“同方向”地對終端價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，不用舉行價(jià)格聽證會(huì)，有助于及時(shí)疏導(dǎo)價(jià)格矛盾，反映上下游價(jià)格關(guān)系。值得注意的是，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制并不能隨意延展邊界，例如有些影響因子表征的是企業(yè)經(jīng)營管理成本的變化，那么就不適用價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，仍需進(jìn)行成本監(jiān)審并舉行聽證會(huì)。目前在廣東省的一些地市建立了較好的供水上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如深圳、東莞、佛山等地。
 

　　當(dāng)然，如果不能及時(shí)捋順上下游價(jià)格關(guān)系，也會(huì)給鏈條上的每個(gè)環(huán)節(jié)帶來較大的困擾，甚至是負(fù)面影響。在華北某城市，供水環(huán)節(jié)被切割得比較多，因前端的水利工程供水價(jià)格一直在倒掛，沒有合理反映到終端價(jià)格上，近年來財(cái)政補(bǔ)貼難以為繼，加上時(shí)間積累使水價(jià)問題變得更加繁雜。
 

　　“結(jié)合計(jì)劃用水與定額用水管理方式有序推進(jìn)城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度”
 

　　當(dāng)前，我國對非居民用水戶的水費(fèi)計(jì)算方式主要有三種：一是無分級(jí)計(jì)費(fèi)。無論非居民用水戶的用水量是多少，水費(fèi)均按單價(jià)和用水總量的乘積計(jì)算。二是超計(jì)劃加價(jià)收費(fèi)。即按照非居民用水戶以往的生產(chǎn)情況預(yù)先核算出一個(gè)用水周期內(nèi)的計(jì)劃用水量，周期末將非居民用戶的實(shí)際用水量與計(jì)劃量作對比，超過計(jì)劃量的部分執(zhí)行更高的水價(jià)。三是超定額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)。超定額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)制度以定額管理為核心，按照行業(yè)細(xì)分用水定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。
 

　　雖然超定額累進(jìn)加價(jià)制度在管理的精細(xì)度上相較于前兩種方式有明顯的提升，但當(dāng)前在各地推進(jìn)和落地的情況并不理想。首要的原因是確立分行業(yè)的用水定額標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)“大工程”、更是“精細(xì)活”，需要大量精準(zhǔn)的用水?dāng)?shù)據(jù)作為基礎(chǔ)條件。通常對于用水定額的核定方法有定額法和統(tǒng)計(jì)法，前者通過單位標(biāo)準(zhǔn)定額和非居民用水戶被考核的指標(biāo)數(shù)量(如產(chǎn)量、車間數(shù)量、床位數(shù)、開工天數(shù)等)的乘積進(jìn)行核定，適用于已有用水定額標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)、用水結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定、具備考核條件的用水戶；倘若不具備這些條件，則以用戶前三年的平均用水量作為定額的劃分依據(jù)，也就是統(tǒng)計(jì)法。即便如此，在實(shí)際推進(jìn)過程中也會(huì)遇到一些問題，如果新建的工廠既沒有過往用水量信息，又不具備定額考核條件，應(yīng)如何確定定額？
 

　　因此，在當(dāng)前的實(shí)現(xiàn)條件下，〔2021〕689號(hào)文的用詞也較之前的文件變得更加緩和，需要結(jié)合計(jì)劃用水與定額用水管理方式，評(píng)估兩者之間的異同和差距，通過開展試點(diǎn)、篩選優(yōu)先行業(yè)等方式，逐步推進(jìn)超定額累進(jìn)加價(jià)管理制度的實(shí)操落地。這也將成為“十四五”期間深化城鎮(zhèn)供水價(jià)格改革當(dāng)中非常重要的內(nèi)容。
 

　　聚焦供水價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制、價(jià)格激勵(lì)與成本激勵(lì)、水價(jià)監(jiān)測預(yù)警等問題，筆者特別采用一問一答的形式對文件進(jìn)行系統(tǒng)解讀：
 

　　Q1：動(dòng)態(tài)調(diào)整和價(jià)格聯(lián)動(dòng)是不是同一回事?全國各地進(jìn)展如何?
 

　　A：動(dòng)態(tài)調(diào)整或者聯(lián)動(dòng)是當(dāng)前健全水價(jià)機(jī)制最重要的突破口之一。因?yàn)檎{(diào)價(jià)進(jìn)行成本核定時(shí)，只注重彌補(bǔ)歷史成本，可以緩解過去發(fā)生的困境，卻無法預(yù)料和包含未來可能出現(xiàn)的變動(dòng)。動(dòng)態(tài)調(diào)整或聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，可以使終端用戶供水價(jià)格與關(guān)聯(lián)因素相協(xié)調(diào)，有利于及時(shí)疏導(dǎo)價(jià)格矛盾，同時(shí)盡量不留調(diào)價(jià)時(shí)間差，實(shí)現(xiàn)下游價(jià)格直接與上游價(jià)格掛鉤。
 

　　動(dòng)態(tài)調(diào)整和價(jià)格聯(lián)動(dòng)所指代的含義不完全相同，某些語境下也有重疊。國家的政策文件并沒有明確指出動(dòng)態(tài)調(diào)整和價(jià)格聯(lián)動(dòng)所包含的范疇，給各地的探索創(chuàng)新留出了充足的空間。
 

　　在河北、福建、廣州等地的政策文件中，動(dòng)態(tài)調(diào)整大多圍繞調(diào)價(jià)的啟動(dòng)程序或調(diào)價(jià)周期，設(shè)置某些基準(zhǔn)條件。比如當(dāng)供水成本變動(dòng)幅度超過20%，或調(diào)整周期不超過3年(5年)，或凈資產(chǎn)利潤率低于調(diào)價(jià)核定值的50%時(shí)，在這些基準(zhǔn)條件之上，綜合評(píng)估成本水平、節(jié)水需求、物價(jià)上漲指數(shù)、用戶承受能力等多方面因素決定是否啟動(dòng)調(diào)價(jià)。
 

　　價(jià)格聯(lián)動(dòng)則更加具體，指供水價(jià)格和其影響因素之間的關(guān)聯(lián)調(diào)整，出于簡化定價(jià)程序、提高行政效率的原則，可以省去聽證會(huì)。目前僅在供水價(jià)格和水資源費(fèi)的聯(lián)動(dòng)上有比較成熟的地方實(shí)踐，如成都、廈門、深圳、東莞、佛山等城市。當(dāng)水資源費(fèi)發(fā)生變化時(shí)，水價(jià)在原有的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)聯(lián)動(dòng)計(jì)算公式進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，聯(lián)動(dòng)公式通常需要考慮的因素有：水資源費(fèi)調(diào)整幅度、自用水率、產(chǎn)銷差率、稅率等。未來，也可以探索將水價(jià)與CPI、稅費(fèi)、電費(fèi)等實(shí)行聯(lián)動(dòng)的方式，及時(shí)反映供水成本的變化，理順供水價(jià)格上下游關(guān)系。
 

　　E20水價(jià)改革中心也十分期望能看到有更多的城市對“動(dòng)態(tài)調(diào)整”和“價(jià)格聯(lián)動(dòng)”給出更加豐富、兼具延展力和實(shí)操性的詮釋。
 

　　Q2：“健全激勵(lì)提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成”、“逐步引入成本激勵(lì)機(jī)制”，所謂的“激勵(lì)”到底指什么?
 

　　A：如前文所述，受限于當(dāng)前的供水價(jià)格調(diào)整只彌補(bǔ)已經(jīng)發(fā)生的歷史成本，不少城市一直在重復(fù)虧損—調(diào)價(jià)—很快又虧損—再申請調(diào)價(jià)的路徑，企業(yè)缺乏支撐未來發(fā)展的動(dòng)力源泉，供水水質(zhì)和服務(wù)水平難以得到更優(yōu)質(zhì)的保障，容易陷入低質(zhì)低價(jià)的惡性循環(huán)，急需深化改革水價(jià)形成機(jī)制，打破公眾、政府、供水企業(yè)三方都不滿意的局面。
 

　　“建立激勵(lì)提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成”的說法首次明確出現(xiàn)在〔2018〕943號(hào)文，對于水價(jià)機(jī)制而言是一個(gè)十分重要的突破。換言之，水價(jià)的調(diào)整不能一板一眼地完全按照同一個(gè)標(biāo)尺來衡量，而應(yīng)該根據(jù)科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)制度來實(shí)施，否則不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)提高水質(zhì)、管理水平和服務(wù)水平的積極性。
 

　　剛性成本和購入成本一類的適用于聯(lián)動(dòng)機(jī)制，那么對于跟企業(yè)經(jīng)營管理水平相關(guān)的成本、能體現(xiàn)水質(zhì)差別和服務(wù)結(jié)果差異的可變動(dòng)成本，是適宜通過激勵(lì)方式進(jìn)入價(jià)格的。
 

　　河北省在《關(guān)于建立健全水價(jià)調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制的意見》(冀政發(fā)〔2016〕51號(hào))中提出將建立政府獎(jiǎng)補(bǔ)與供水企業(yè)挖潛增效降耗掛鉤機(jī)制。“凡實(shí)現(xiàn)降耗增效目標(biāo)的供水企業(yè)，按一定比例給予獎(jiǎng)補(bǔ);未實(shí)現(xiàn)降耗增效目標(biāo)的供水企業(yè)，減少或不予獎(jiǎng)補(bǔ)。”具體挖潛降耗增效的指標(biāo)涉及漏損率、可變成本費(fèi)用(人力成本、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用、銷售費(fèi)用)等。同時(shí)也要求供水企業(yè)設(shè)置分年度的降損目標(biāo)和成本控制目標(biāo)。
 

　　不難發(fā)現(xiàn)，供水價(jià)格管理的核心在于成本，而激勵(lì)機(jī)制的必要條件也圍繞著成本展開，因此需要各地或者第三方建立一套更加科學(xué)健全的成本評(píng)估機(jī)制，識(shí)別成本的落后水平、合理水平和先進(jìn)水平，強(qiáng)化成本約束理念，以鼓勵(lì)供水企業(yè)加強(qiáng)精細(xì)化管理、降低企業(yè)成本、提升運(yùn)營績效。在成本管理方面，福建、上海等地進(jìn)行了有力的探索和嘗試。
 

　　2016年，福建省住建廳印發(fā)《福建省城市供水行業(yè)成本控制標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，既為行業(yè)主管部門對供水企業(yè)開展監(jiān)督管理提供了有效的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，又可作為對供水企業(yè)進(jìn)行成本監(jiān)審和補(bǔ)償補(bǔ)貼的參考依據(jù);2020年，上海市三部門聯(lián)合印發(fā)《上海市供水企業(yè)成本規(guī)制管理辦法》，對供水企業(yè)成本費(fèi)用開支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍進(jìn)行更細(xì)致的規(guī)定和限制，增強(qiáng)了供水定價(jià)成本的科學(xué)性、合理性和公正性。
 

　　Q3：“健全價(jià)格監(jiān)測預(yù)警制度”怎么拆解實(shí)現(xiàn)?
 

　　A：日常需要建立供水價(jià)格構(gòu)成要素監(jiān)測體系，可以月度為顆粒度，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握一個(gè)或幾個(gè)周期內(nèi)自來水供水量、不同類別用戶的用水量、主要原材料、動(dòng)力電價(jià)、供水成本、資產(chǎn)負(fù)債率的變化，了解水價(jià)與CPI、地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入之間的關(guān)系，明確節(jié)水效果、供水投入產(chǎn)出與用戶滿意度、中長期城市發(fā)展目標(biāo)之間的差距，全面掌握供水事業(yè)動(dòng)向，為供水價(jià)格機(jī)制的完善和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的健全提供詳實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)基石。
 

　　在價(jià)格監(jiān)測和分析的基礎(chǔ)之上，還可嘗試探索建立供水價(jià)格預(yù)警體系，推動(dòng)形成基于供水價(jià)格關(guān)鍵構(gòu)成要素的“監(jiān)測-預(yù)警-(評(píng)估)-調(diào)整”機(jī)制，對可能發(fā)生的價(jià)格情況及時(shí)預(yù)警、快速應(yīng)對。例如當(dāng)供水經(jīng)營成本、通貨膨脹率等多要素的波動(dòng)程度滿足一定條件或達(dá)到預(yù)警線水平時(shí)，觸發(fā)水價(jià)評(píng)估程序，從而及時(shí)緩解價(jià)格矛盾，理順?biāo)畠r(jià)問題。
 

　　原標(biāo)題：探索水資源價(jià)格改革路徑！細(xì)數(shù)價(jià)改那些事兒