【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】“誰污染，誰治理”—隨著市場化機制的引入，這個環(huán)境保護的傳統(tǒng)觀念將被顛覆。國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴大社會資本投入，促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。這意味著醞釀已久的環(huán)境第三方治理從國家層面正式破冰。
　　　　
　　2015年是國家“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是黨的十八屆三中全會首提生態(tài)文明制度建設(shè)改革目標的第三個年頭。無論是從完成“十二五”規(guī)劃節(jié)能減排的目標任務(wù)來看，還是從加快和深化全面改革的進程來說，今年都是非常關(guān)鍵的年份。尤其是如何在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上推進全社會的生態(tài)環(huán)境保護，如何利用市場經(jīng)濟的規(guī)律和規(guī)則提高各部門對環(huán)境資源的配置效率等，這些顯然都將成為2015年生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。
　　
　　就在1月14日，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》）。雖然《意見》僅僅針對的是“環(huán)境污染第三方治理”這一主題，但是實際上這個由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見》卻承載著非常重要的使命。那就是，在前期落實和推進各項環(huán)境法律法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，我們開始嘗試從為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)出發(fā)，開展將社會主義市場經(jīng)濟制度與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合的有益探索?？梢哉f，這既是一種嘗試和探索，更是一場攻堅戰(zhàn)。
　　
　　變化
　　
　　治理成本低一兩成
　　
　　“環(huán)保部從十幾年前就開始推動第三方治理，一些地方政府和企業(yè)也積極響應(yīng)。但現(xiàn)實中，第三方治理仍然發(fā)展緩慢。原因是以前還沒有形成主要的政策導(dǎo)向，并不是治理模式的先天缺陷。”環(huán)保部科技標準司負責(zé)人日前表示。
　　
　　公開資料顯示，我國工業(yè)污染占總污染的70%，是環(huán)境污染的主要來源。第三方治理主要針對工業(yè)領(lǐng)域，但我國目前工業(yè)污染治理設(shè)施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右。相比之下，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會化運營比例已經(jīng)達到50%左右。
　　
　　近日國務(wù)院出臺的《意見》釋放出了明確導(dǎo)向—第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。“《意見》還提出堅持排污者付費、市場化運作，根據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，排污者承擔治理費用，受委托的第三方治理企業(yè)按照合同約定進行專業(yè)化治理。”
　　
　　《意見》指出，一是要推進環(huán)境公用設(shè)施投資運營市場化，在城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施領(lǐng)域，采取特許經(jīng)營、委托運營等方式引入社會資本，通過資產(chǎn)租賃、資產(chǎn)證券化等方式盤活存量資產(chǎn)。對污染場地治理和區(qū)域環(huán)境整治，采用環(huán)境績效合同方式引入第三方治理。二是要創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制，在工業(yè)園區(qū)、重點行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實施限期第三方治理。
　　
　　根據(jù)《意見》中的主要目標，到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點領(lǐng)域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會資本進入污染理市場的活力進一步激發(fā)。
　　
　　全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書長駱建華介紹說，第三方治理模式的優(yōu)點在于：排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率；政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對象集中可控而降低了執(zhí)法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“可謂一舉三得。”
　　
　　值得留意的是，《意見》提出加大財稅等支持力度—對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區(qū)也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵。積極探索以市場化的基金運作等方式引導(dǎo)社會資本投入，健全多元化投入機制；研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策，國家發(fā)展改革委、財政部要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定推進第三方治理的投融資、財稅等政策。
　　
　　第三方治理還需跨越多道坎
　　
　　誠然，第三方治理是一個可以實現(xiàn)多贏的治理模式。但是，數(shù)據(jù)卻顯示，工業(yè)污染治理設(shè)施的市場化運營比例較低，只有5%左右，遠低于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施市場化運營達50%左右的比例。人們難免發(fā)問：這樣一個多贏的治污模式，緣何進展緩慢？
　　
　　究其原因，第三方治理目前還面臨著諸多挑戰(zhàn)和困難，需要跨越多道“坎”。
　　
　　首先是第三方和排污企業(yè)責(zé)任如何界定。“以前，企業(yè)超標排污，責(zé)任很明確。引入第三方企業(yè)后，排污企業(yè)會認為治污已交由第三方處理，排污不達標應(yīng)由第三方擔責(zé)，治污方會認為排放不達標是因排污方不按照合同排污，導(dǎo)致污染難處理。”湖南省人大環(huán)境與資源保護委員會污染監(jiān)督處處長劉帥說。
　　
　　互相推諉之外也有互相勾結(jié)。實踐中，一些環(huán)境服務(wù)第三方機構(gòu)往往成為排污企業(yè)違法排污的幫兇，與排污單位惡意串通提供虛假環(huán)評材料、偽造或者篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)等違法行為屢見不鮮。如有些第三方機構(gòu)幫企業(yè)挪動煙囪上的監(jiān)測點位置，或改變在線監(jiān)測的程序設(shè)置，讓廢氣排放達標。
　　
　　劉帥解釋說，在現(xiàn)有法律條件下，排污企業(yè)仍是法律責(zé)任主體，一旦發(fā)生污染物排放不達標的情況，即使排污企業(yè)嚴格履行合同條款，仍需承擔違法排污的法律責(zé)任。此種情況下，排污企業(yè)面臨較大的法律風(fēng)險，大大降低了其采用第三方治理模式的積極性。
　　
　　除了責(zé)任不明確，計劃變動帶來的投資運營風(fēng)險也讓不少第三方企業(yè)心有畏懼。桑德有限公司副總經(jīng)理董智明有著多年的投資運營經(jīng)驗，對第三方治理中存在的問題了然于胸。他告訴記者，現(xiàn)在開發(fā)區(qū)也好，工業(yè)園區(qū)也好，往往是邊建設(shè)、邊招商。如此一來，越到后期，入駐企業(yè)越可能與當初園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位不一致，結(jié)果是要處理的污染物種類、濃度和數(shù)量更加復(fù)雜，對原有處理系統(tǒng)產(chǎn)生的沖擊較大。“第三方企業(yè)要處理的污染物更復(fù)雜了，處理成本無疑會抬高，而且設(shè)備的使用壽命也將縮短，如果沒有一個動態(tài)的價格調(diào)整機制，企業(yè)將陷入虧損狀態(tài)。”董智明說。
　　
　　此外，付費保障、稅費繳納、專業(yè)化處理能力等問題，都不同程度地制約著第三方治理的順利推進。全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華說，排污企業(yè)如自行治理污染，其治理費用可計入生產(chǎn)成本，無須納稅。而如果委托第三方投資建設(shè)或運營管理，排污企業(yè)向第三方支付污染治理服務(wù)費用，環(huán)境服務(wù)公司作為企業(yè)需繳納各項稅負。“這無疑是增加了全社會的污染治理成本，不利于第三方治理模式的推行。”
　　
　　總之，接受采訪的專家、管理人員都表示，第三方治污是盡快扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境持續(xù)惡化的有效路徑，宜盡早尋求突破口，吸引更廣泛的社會力量聯(lián)合治污。如今，國家《意見》的出臺，是否意味著從此打開了工業(yè)污染治理市場化的大門？
　　
　　對此，董智明持謹慎樂觀態(tài)度。“第三方治理說了很多年，但一直運作得不理想，根子在于監(jiān)管不嚴、處罰不力。如果監(jiān)管到位了，處罰足夠嚴厲，企業(yè)無法偷排或者閑置環(huán)保設(shè)施，環(huán)境污染第三方治理的市場也就起來了。否則，這個市場不可能發(fā)展。”
　　
　　處罰措施震懾力不足也影響了排污企業(yè)購買第三方治理服務(wù)的積極性。“很多時候，違法成本遠遠不及添置一套治污設(shè)備和維護一條完整的治污工藝流程的成本高。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授藍虹指出，第三方治理的成本優(yōu)勢只有在守法的環(huán)境下才能成立，當違法成本遠低于守法成本時，第三方治理的低成本也就失去了優(yōu)勢和吸引力，難以形成市場并壯大。
　　
　　可喜的是，這一狀況正在得到改變。新修訂的《環(huán)保法》規(guī)定，在環(huán)保部門對企業(yè)違法行為作出處罰以后仍不改正的，將對企業(yè)負責(zé)人進行行政拘留。此外，違法行為造成重大損失或人身傷害的，都將追究企業(yè)負責(zé)人的刑事責(zé)任。從簡單的財產(chǎn)處罰到財產(chǎn)、人身雙重處罰，從一般性的處罰到按日計罰，企業(yè)的違法成本已越來越大。
　　
　　此外，“推進環(huán)境污染第三方治理，必須明晰責(zé)任，才能免除相關(guān)企業(yè)的后顧之憂。”藍虹說。目前的規(guī)定是要求排污企業(yè)承擔污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責(zé)任。對此，藍虹認為，應(yīng)該由第三方而不是排污企業(yè)來承擔污染治理的主體責(zé)任。“這樣的話，既可以讓更多的排污企業(yè)有動力將治污交給第三方，有利于第三方企業(yè)的做大做強，同時也讓第三方有動力去監(jiān)測排污企業(yè)的行為，真正做到污染者付費。”
　　
　　藍虹說：“只有解決了動力和責(zé)任問題，市場主體的積極性和創(chuàng)造力才能得到大釋放，其他問題的解決才具有基礎(chǔ)。”