【中國環(huán)保在線 政策法規(guī)】上位法缺失、下位法沖突一直是PPP模式推進(jìn)過程中的大障礙，目前，財(cái)政部、發(fā)改委作為主導(dǎo)部門，雙雙牽頭，正在緊鑼密鼓地開展PPP立法工作，由于出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)不同，在一定程度上存在PPP立法之爭(zhēng)。　　
　　上位法缺失、下位法沖突一直是PPP模式推進(jìn)過程中的大障礙，目前，財(cái)政部、發(fā)改委作為主導(dǎo)部門，雙雙牽頭，正在緊鑼密鼓地開展PPP立法工作，具體內(nèi)容我們尚不得而知，但是從此前財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》和發(fā)改委公開發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)比來看，里面出現(xiàn)了諸多不同之處。
　　
　　仔細(xì)分析后不難發(fā)現(xiàn)，問題的根源在于財(cái)政部和發(fā)改委的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)不同，財(cái)政部更傾向于采用政府采購法，理由是大多數(shù)PPP項(xiàng)目需要中央財(cái)政和地方財(cái)政補(bǔ)貼，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，理應(yīng)納入政府采購范圍。而發(fā)改委更愿意采用招標(biāo)投標(biāo)法，認(rèn)為國內(nèi)做PPP項(xiàng)目的基本都是工程公司，對(duì)招投標(biāo)法比較熟悉，對(duì)政府采購法不太了解。所以，在一定程度上，PPP立法之爭(zhēng)源于《政府采購法》和《招投標(biāo)法》的沖突。
　　
　　《政府采購法》是為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)而制定的法律，自2003年1月1日起施行。而《招投標(biāo)法》的立法初衷是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，自2000年1月1日起施行。
　　
　　二者的立法主體均為全國人大常務(wù)委員會(huì)，法律效力一致，但是鑒于其立法目的不同，具體條款雖具有一定的可比性，但還是仍存在著較大的差異和沖突，在PPP上位法尚未出臺(tái)的條件下，給PPP模式的操作帶來了不小的困擾。下面將就《政府采購法》和《招投標(biāo)法》的沖突及對(duì)PPP模式的適用性進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述。
　　
　　適用范圍不同
　　
　　適用范圍不同是兩法大的不同：《政府采購法》適用于各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)；《招投標(biāo)法》多用于工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，使用組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目三類。
　　
　　《政府采購法》的判斷依據(jù)為是否使用財(cái)政性資金，《招投標(biāo)法》適用于工程建設(shè)項(xiàng)目。那么問題來了，二者適用于大多數(shù)PPP項(xiàng)目，但是不能涵蓋所有的PPP項(xiàng)目：有些PPP項(xiàng)目是由使用者付費(fèi)，不需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，不適用于《政府采購法》，有些PPP項(xiàng)目并不涉及工程建設(shè)，不適用于《招投標(biāo)法》。據(jù)此產(chǎn)生了兩點(diǎn)疑惑：1.同時(shí)滿足兩部法律的PPP項(xiàng)目——即由財(cái)政補(bǔ)貼的工程建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)因兩部法律存在沖突而無所適從。采購法中規(guī)定政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用于招標(biāo)投標(biāo)法，但是在兩法的沖突之處，如聯(lián)合體選擇標(biāo)準(zhǔn)不一的情況下，該以何為依據(jù)？2.兩部法律均不滿足的PPP項(xiàng)目——即由使用者付費(fèi)的非工程建設(shè)項(xiàng)目將無法可依。
　　
　　因此，在PPP立法過程中應(yīng)充分考慮到上述問題，對(duì)PPP模式的適用法律予以明晰，避免爭(zhēng)議的產(chǎn)生。
　　
　　規(guī)范主體不同
　　
　　《政府采購法》的初衷是規(guī)范政府行為，鑒于政府在采購過程占有主動(dòng)地位，法律中的相關(guān)約束（質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等）主要是針對(duì)采購人和采購代理機(jī)構(gòu)而言的，對(duì)供應(yīng)商的約束相對(duì)較少。這是因?yàn)檎诓少忂^程中負(fù)責(zé)主導(dǎo)采購活動(dòng)的開展，承擔(dān)主要責(zé)任。
　　
　　而《招標(biāo)投標(biāo)法》則明確規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人——招標(biāo)人、投標(biāo)人、以及招標(biāo)人組建指定的招標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。尤其是第五章的法律責(zé)任條款中，逐一列示了招投標(biāo)當(dāng)事人的違法行為及相應(yīng)的處置辦法。表明當(dāng)事人在招投標(biāo)過程中地位平等，權(quán)責(zé)一致。