【中國環(huán)保在線 媒體導讀】當前中國環(huán)境與發(fā)展正處于一個關(guān)鍵節(jié)點，距離2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標僅有5年多時間。這期間，中國要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國家邁向高收入國家，整體上實現(xiàn)國家的綠色轉(zhuǎn)型，為未來的生態(tài)文明和美麗中國藍圖進行鋪墊和攻堅。實現(xiàn)以上目標，需要清楚判斷當前及未來國家環(huán)境與發(fā)展形勢，理性識別環(huán)境保護領(lǐng)域政策總體需求。

　　　　本報告是環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心對2014年度前后中國部分環(huán)境政策的總結(jié)和評述，旨在較為系統(tǒng)地回顧當前環(huán)境與發(fā)展背景下各項環(huán)境政策設計及實施的進展，提出相應的評論意見，為今后相關(guān)政策調(diào)整和改進提供參考。
　　
　　一、形勢與需求
　　
　　當前中國環(huán)境與發(fā)展正處于一個關(guān)鍵節(jié)點，距離2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標僅有5年多時間。這期間，中國要努力跨越潛在的“中等收入陷阱”，從中高收入國家邁向高收入國家，整體上實現(xiàn)國家的綠色轉(zhuǎn)型，為未來的生態(tài)文明和美麗中國藍圖進行鋪墊和攻堅。實現(xiàn)以上目標，需要清楚判斷當前及未來國家環(huán)境與發(fā)展形勢，理性識別環(huán)境保護領(lǐng)域政策總體需求。
　　
　　（一）國家環(huán)境與發(fā)展形勢判斷：轉(zhuǎn)型迫切、目標清晰、負重爬坡
　　
　　在國家總體的“經(jīng)濟趕超”戰(zhàn)略下，經(jīng)過近40年的高速增長，經(jīng)濟、社會和環(huán)境等領(lǐng)域各種累積的矛盾已經(jīng)開始顯現(xiàn)，如：經(jīng)濟的周期性下行問題、結(jié)構(gòu)性和平衡性矛盾；社會領(lǐng)域的公平和公正性問題；生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的污染和退化；在可持續(xù)發(fā)展治理體系中壓力和挑戰(zhàn)急劇增大等。這些矛盾錯綜復雜、相互交織，成為未來國家可持續(xù)發(fā)展的桎梏。國家迫切需要系統(tǒng)轉(zhuǎn)型來解決上述矛盾，包括環(huán)境與發(fā)展的定位與戰(zhàn)略方向、經(jīng)濟發(fā)展方式、社會治理模式、環(huán)境管理目標和工具等。
　　
　　黨的十八屆五中全會通過的國家“十三五”規(guī)劃建議確立了到2020年全面建成小康社會的具體目標，特別是將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善作為目標要求之一。表明黨和國家將生態(tài)環(huán)境保護放在更加重要的位置，體現(xiàn)了黨和國家要在未來五年解決全面建成小康社會的大短板的決心；提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念，其中綠色發(fā)展理念與生態(tài)文明建設“五位一體”和“五化同步”總體戰(zhàn)略布局一脈相承，是加快推進生態(tài)文明建設的進一步深化，綠色發(fā)展將成為“十三五”規(guī)劃的要義和核心內(nèi)容，我國經(jīng)濟社會發(fā)展將開始進入全面綠色化的新常態(tài)。可以說，“十三五”規(guī)劃建議為未來5年中國環(huán)境與發(fā)展制定了清晰的目標、原則、路徑、方法和動力。
　　
　　但是，要清醒地看到，“十三五”時期是中國綠色轉(zhuǎn)型的負重爬坡階段，面臨眾多挑戰(zhàn)，如：經(jīng)濟增長存在路徑依賴和慣性、環(huán)境問題日趨復雜、綠色轉(zhuǎn)型可能產(chǎn)生巨大的短期成本、新一輪城鎮(zhèn)化仍有很多環(huán)境風險等。邁過這道坎，未來中國發(fā)展可進入健康和持續(xù)的良性軌道；邁不過去，中國可能會掉入“中等收入陷阱”，未來綠色轉(zhuǎn)型可能會付出更大成本和代價。雖然國家有強烈的綠色轉(zhuǎn)型政治意愿，也具備了一定社會基礎(chǔ)，但是真正成功實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型還取決于制度和政策是否得當，執(zhí)行是否有力，能力是否匹配等，所以，不能盲目樂觀，需要有長期持久戰(zhàn)的思想準備。
　　
　?。ǘ┉h(huán)境保護政策需求：整體滯后、全面改革、加快落實
　　
　　從整體上看，當前我國環(huán)境政策發(fā)展總體上滯后于國家環(huán)境與發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護形勢需要。首先是現(xiàn)有環(huán)境政策總體上不能滿足當前生態(tài)文明建設、國家環(huán)境治理現(xiàn)代化以及全面建成小康社會等戰(zhàn)略目標要求和需求；其次，環(huán)境政策研究總體上滯后于實踐的需求。特別是在當前環(huán)境與發(fā)展新常態(tài)形勢下，更為深入的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及經(jīng)濟化進程中產(chǎn)生的新環(huán)境問題，社會公眾對環(huán)境問題的意識和參與程度提高、對環(huán)境質(zhì)量和健康的更高期待帶來的對環(huán)境管理的更高更新的要求等都對環(huán)境政策研究提出了新命題，現(xiàn)有的環(huán)境政策研究總體上前瞻和超前不足、儲備不足；第三，環(huán)境政策研究基礎(chǔ)能力不足，表現(xiàn)為基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)的可得性、可靠性和可比較性偏低，研究方法的科學性、規(guī)范性和先進性不夠，對于環(huán)境政策研究的資源配置和重視程度嚴重不足。
　　
　　在國家環(huán)境與發(fā)展進入新常態(tài)的大背景下，要實現(xiàn)與全面小康社會相匹配的環(huán)境質(zhì)量改善目標，環(huán)境保護政策需要全面和系統(tǒng)的調(diào)整和改革。一是需要全面把握政策目標，即以目標為導向，緊緊圍繞到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善這個目標，進行系統(tǒng)調(diào)整和改革；二是需要全面診斷環(huán)境問題，即以問題為導向，對當前及未來的生態(tài)環(huán)境問題進行科學和客觀的診斷、評估和預測，便于政策設計和執(zhí)行具有針對性，能夠?qū)ΠY下藥；三是需要全面識別政策差距，即以效果為導向，深入分析當前環(huán)境政策體系是否滿足未來解決環(huán)境問題并實現(xiàn)環(huán)境目標的要求，在政策體系設計方面，需要識別在哪些領(lǐng)域需要加強、哪些領(lǐng)域需要退出、哪些領(lǐng)域需要建立等；在政策執(zhí)行方面，需要全面客觀評估環(huán)境政策執(zhí)行效果，效率和成本收益等。
　　
　　2015年，中央發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，并出臺了6個相關(guān)配套文件，形成了“1 6”的改革組合措施，總的目標是到2020年，構(gòu)筑起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。具體到環(huán)境保護領(lǐng)域，除了出臺環(huán)境保護督察方案（試行）、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案、黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案之外，還包括建立排污許可證制度、排污權(quán)交易制度、生態(tài)補償制度等。“十三五”規(guī)劃建議提出要在未來5年，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，方案和規(guī)劃建議都為未來環(huán)境政策改革和調(diào)整做好了頂層設計。接下來的緊迫任務就是要將這些設計圖轉(zhuǎn)化為施工圖，加快落實各項相關(guān)改革方案，盡快使政策改革發(fā)揮作用和效果。
　　
　　二、環(huán)境保護法治：萬眾期待、重大突破、任重道遠
　　
　　歷經(jīng)四次審議，兩次廣泛征求社會意見和建議后，時隔25年之后新環(huán)保法終于再次正式修訂頒布。長期以來，舊環(huán)保法因遠不能滿足新時期環(huán)境保護的需要而廣受詬病，社會各界熱切期待對其修訂。新環(huán)保法順應了社會期待，直面中國環(huán)境保護的要害，為解決中國嚴峻的環(huán)境問題提供了法律基礎(chǔ)和保障，作為史上嚴的環(huán)保法，堪稱中國環(huán)境保護法治進程中的里程碑。
　　
　　2015年1月1日起正式施行的新《環(huán)境保護法》在法律理念、法律制度和法律責任方面均有重大革新和顯著突破。一是提升了法律理念和立法目的。將“保障公眾健康”作為環(huán)境法的直接目的之一；將“推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”作為環(huán)境法的根本目的。明確了環(huán)境法的五項基本原則，包括：保護優(yōu)先、、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責。突出了多元主體和環(huán)境共治。強調(diào)了環(huán)保與科技的融合。二是拓展了法律制度。根據(jù)現(xiàn)實的環(huán)境保護需要，對環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護、污染防治、信息公開和公眾參與等領(lǐng)域的制定進行系統(tǒng)調(diào)整和改革，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設的要求，反映了生態(tài)環(huán)境保護本身的需求。特別是信息公開和公眾參與制度是新環(huán)保法的的重大創(chuàng)新，明確公民、法人和其他組織的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，各級環(huán)境行政執(zhí)法部門和重點排污單位等的環(huán)境信息公開義務，完善了環(huán)境民事公益訴訟制度等。三是強化了法律責任。包括生產(chǎn)經(jīng)營者、環(huán)境服務機構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)管部門的法律責任。