在歷次EOD項(xiàng)目試點(diǎn)，以及2022年4月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫入庫指南(試行)》中，都有著類似于“項(xiàng)目實(shí)施必須嚴(yán)格依法依規(guī)，嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”的要求，地方政府隱性債是EOD項(xiàng)目開展時(shí)的一條紅線，想將EOD作為隱性債的一個(gè)途徑具有很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。
 

　　但是在EOD項(xiàng)目開展中，不可避免的會(huì)出現(xiàn)政府與社會(huì)資本出資、融資的動(dòng)作，什么樣的行為會(huì)被判定為隱性債呢？如何才能規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)？
 

　　本系列文章將深入研究隱性債，為您展開隱性債出現(xiàn)的原因、政策態(tài)度、如何界定以及如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，具體分為四篇：
 

　　隱性債的起源
 

　　隱性債的政策導(dǎo)向
 

　　隱性債的界定
 

　　EOD項(xiàng)目策劃如何規(guī)避隱性債風(fēng)險(xiǎn)
 

　　事實(shí)上，直到2017年，才首次出現(xiàn)隱性債務(wù)的提法：2017年7月24日，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。”隱性債實(shí)質(zhì)上等同于地方政府所有變相舉債，由于這些變相舉債帶來的巨大金融風(fēng)險(xiǎn)，“嚴(yán)禁新增，存量逐步化解退出”是當(dāng)前中央對(duì)待隱性債的核心思路。
 

　　為何說隱性債有巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)
 

　　如果只是從規(guī)模來看，在中央政策密集出臺(tái)的時(shí)點(diǎn)上，我國地方政府債的規(guī)模其實(shí)并不是非常大：
 

　　截至2016年底，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)，我國政府債務(wù)27.33萬億元。我國政府負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，更低于60%的國際通用的警戒線。但是，國際機(jī)構(gòu)估測的中國政府債務(wù)會(huì)更高一些。例如，根據(jù)國際清算銀行的數(shù)據(jù)，截至2016年底，中國政府債務(wù)總額為32.8億元，GDP占比達(dá)到44.6%，比財(cái)政部的數(shù)字高了5.47萬億元。
 

　　雖然彼時(shí)規(guī)模并不算太大，但是地方政府債已經(jīng)呈現(xiàn)出了增速較高、隱秘性強(qiáng)、有溢出性的特點(diǎn)，如果處理不好可能會(huì)變成一顆“定時(shí)炸彈”。
 

　　一是增速太快
 

　　使用相同口徑的財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2016年底的地方政府債務(wù)15.32萬億元，但是到了2021年12月末，全國地方政府債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到30.47萬億元。在短短5年內(nèi)幾乎增長了一倍，年復(fù)合增長率達(dá)到了14.7%，這還是在中央密集出臺(tái)政策嚴(yán)控地方債務(wù)的幾年內(nèi)發(fā)生的。
 

　　在此之前的增速更快，2008年至2018年底，地方政府債務(wù)從5萬億元左右增加到27-30萬億元，年均增速超過18%，如果沒有這幾年的控制，按照18%的增速，今年地方政府債務(wù)將達(dá)到41萬億。
 

　　進(jìn)入2018年后，隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)越演越烈，中國經(jīng)濟(jì)增長的不確定性大大加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)下行壓力劇增。再加上最近3年疫情期間，各地經(jīng)濟(jì)都受到很大影響，為了保民生保經(jīng)濟(jì)，地方政府的財(cái)政“窟窿”可能會(huì)更大，這有可能會(huì)進(jìn)一步加劇地方政府債務(wù)的增長速度。
 

　　二是隱秘性強(qiáng)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不可控
 

　　從財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)和其他機(jī)構(gòu)估算的數(shù)據(jù)中就可以看出，在2017年前，財(cái)政部尚未完全掌握地方政府債務(wù)的具體情況，財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)比不少其他機(jī)構(gòu)和研究學(xué)者估算的數(shù)據(jù)都要小，這主要是因?yàn)殡[性債的渠道多樣、形式隱蔽，排查難度較大。
 

　　根據(jù)有關(guān)研究，2017年以前，地方政府大部分的隱性債務(wù)是通過融資平臺(tái)融資形成的；2017年以后，由于中央出臺(tái)系列治理地方政府債務(wù)的措施，地方政府隱性債務(wù)表現(xiàn)形式更為隱蔽。由于目前地方債發(fā)行成本較高、政策制約因素較多，中央鼓勵(lì)地方政府采用PPP形式建設(shè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)地方政府采用政府投資基金等金融創(chuàng)新工具融資，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)形式更為隱蔽。隱蔽狀態(tài)下的債務(wù)，由于透明度低，導(dǎo)致官員決策失誤的可能性加大，加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積和膨脹。
 

　　三是地方債風(fēng)險(xiǎn)具有溢出性
 

　　地方政府債務(wù)往往與金融機(jī)構(gòu)、中央財(cái)政及信用緊密聯(lián)系，一旦發(fā)生金融風(fēng)險(xiǎn)，牽扯面會(huì)比較廣，將給國家的金融系統(tǒng)帶來打擊，這體現(xiàn)為地方政府債風(fēng)險(xiǎn)的外溢性，又可分為政府間的風(fēng)險(xiǎn)溢出和不同類型風(fēng)險(xiǎn)的溢出。
 

　　一類為政府間的溢出。一是地方到中央政府的風(fēng)險(xiǎn)溢出。當(dāng)?shù)胤诫y以籌措資金按時(shí)償付債務(wù)時(shí)，上級(jí)政府為防止債務(wù)違約引發(fā)更大規(guī)模政府信用危機(jī)無法坐視不理，往往被視為兜底支付者。因此一旦發(fā)生地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其大概率會(huì)向上級(jí)政府傳導(dǎo)。二是地方政府間的風(fēng)險(xiǎn)溢出?；谂cGDP強(qiáng)掛鉤的政績?cè)u(píng)價(jià)體系，地方官員對(duì)晉升的需求使其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為關(guān)注，各地方政府會(huì)想方設(shè)法獲取資金，甚至肆意舉借隱性債務(wù)。流動(dòng)的社會(huì)資本勢(shì)必趨向更高收益地區(qū)，這可能引發(fā)地方政府間舉債的橫向競爭，例如競相承諾高收益等，由此造成政府間風(fēng)險(xiǎn)傳染。
 

　　一類為風(fēng)險(xiǎn)間的溢出。一是從地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)到政府財(cái)政及信用風(fēng)險(xiǎn)。地方政府依靠財(cái)政擔(dān)保，借助融資平臺(tái)等變相舉債，所形成的隱性債務(wù)規(guī)模極具隱蔽性，易造成風(fēng)險(xiǎn)疏漏。一旦遭遇短期大規(guī)模集中償付，財(cái)政儲(chǔ)備較弱的地方政府易發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)。疊加經(jīng)濟(jì)下行的財(cái)政收支壓力，可能直接導(dǎo)致財(cái)政困難、引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)政府信用造成嚴(yán)重影響。二是商業(yè)銀行持有大量地方債務(wù)提升了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系為主導(dǎo)的金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的可能性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方債投資者結(jié)構(gòu)中商業(yè)銀行占比達(dá)到85%以上，而其中又以抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的區(qū)域性中小銀行為主。而對(duì)銀行體系來說，地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)交錯(cuò)復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)敞口、期限結(jié)構(gòu)等均難以準(zhǔn)確估算，導(dǎo)致其難以進(jìn)行有效流動(dòng)性管理，易引發(fā)長短期流動(dòng)性錯(cuò)配，使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容易外溢至銀行體系。
 

　　堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量是政策底線
 

　　由于地方政府隱性債務(wù)帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量是目前的政策底線，從主要的政策來看，關(guān)于遏制地方政府隱性債增量有三個(gè)最主要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：2010年、2014年、2017年，這條底線在這幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)中逐漸變得清晰、明確。
 

　　2010年：對(duì)城投平臺(tái)舉債開展監(jiān)管
 

　　2008年4萬億投資計(jì)劃的副作用之一就是地方融資平臺(tái)債務(wù)激增，2009年融資平臺(tái)債從過去的不足千億，一躍超過3000億規(guī)模。融資平臺(tái)債務(wù)狂增引起了監(jiān)管部門的注意，在2019年6月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，一是肯定了融資平臺(tái)的作用：地方政府融資平臺(tái)公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用；二是要求嚴(yán)控地方融資平臺(tái)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，要求地方各級(jí)政府對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，分類管理、區(qū)別對(duì)待。
 

　　在該文中將各類融資平臺(tái)公司分為三類：一是只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)；二是承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能；三是承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作。
 

　　在2010年的節(jié)點(diǎn)，地方政府的隱性債務(wù)主要都是通過融資平臺(tái)產(chǎn)生的，為了規(guī)范各地對(duì)融資平臺(tái)的使用，政策要求地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。
 

　　2010年后，隨著“穩(wěn)增長”讓位于“防風(fēng)險(xiǎn)”，2011年中央開始摸排政府性債務(wù)。審計(jì)署分別在2011和2013年對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了兩輪審計(jì)，根據(jù)《關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》，政府性債務(wù)分為3類，第一類為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；第二類為地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；第三類為地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。其中地方融資平臺(tái)等單位舉借的債務(wù)按照不同的情況納入以上3類債務(wù)，政府具有償還、擔(dān)?；蚓戎呢?zé)任。
 

　　根據(jù)2013年的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額為17.89萬億元，較2010年底的10.72萬億元大幅增加。其中，城投平臺(tái)是政府債務(wù)的主要舉借主體，債務(wù)總量達(dá)到6.97萬億，占全部債務(wù)的39%。
 

　　2014年：允許地方政府限額舉債
 

　　2014年最主要的事件，一是從2009年開始修訂的新《預(yù)算法》在全國人大常委會(huì)“四審”通過，明確規(guī)定除發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，且除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。二是2014年10月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出“疏堵結(jié)合”的原則管理地方債務(wù)。
 

　　在2014年后，地方政府具備了合法的發(fā)行政府債券融資的權(quán)限，而且這是地方政府唯一合法的舉債途徑：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不能通過企業(yè)代為舉債。
 

　　因此2014年后，地方政府隱性債可以下一個(gè)初步的定義：在限額外，地方政府任何不是通過發(fā)行政府債券融資的舉債行為，都可以稱之為隱性債。
 

　　也是從2014年開始，國家開始推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式，作為“疏堵結(jié)合”中的“疏”。PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營；政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益；投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
 

　　PPP模式從獲得了快速發(fā)展，2014年開始，財(cái)政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓(xùn)，地方財(cái)政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷，地方政府積極上報(bào)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，每年成交的PPP項(xiàng)目從2014年不足百個(gè)，到2017年達(dá)到3267個(gè)。

　　但是PPP模式給地方政府帶來了更為隱秘的融資渠道，出現(xiàn)了變相融資、虛假PPP項(xiàng)目等問題，并沒有很好地實(shí)現(xiàn)政府減債、提高效率的目標(biāo)，地方政府隱性債的問題有增無減。
 

　　2017年：隱性債終身問責(zé)、倒查追責(zé)
 

　　雖然2014到2017年見中央以“疏堵結(jié)合”的原則對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，并在3年內(nèi)通過將隱性債置換為地方政府債券的方式，已經(jīng)累計(jì)置換了10.5萬億元，但是3年內(nèi)卻也新增了不少更隱秘的隱性債。在此背景下，2017年7月14日在北京召開的全國金融工作會(huì)議上，首次提出“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”，徹底打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的幻覺。
 

　　地方政府隱性債也從2017年7月14日劃分為了兩個(gè)部分，在此之前發(fā)生的隱性債務(wù)可繼續(xù)通過各種方式化解，而在此之后的隱性債將面臨問責(zé)處理的后果。
 

　　與PPP相關(guān)的隱性債問題處理也迎來了最嚴(yán)的政策，2017年11月，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》，要求各地在2018年3月底前完成對(duì)不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目的集中清理工作，PPP市場迎來了“史上最嚴(yán)”令。2018年P(guān)PP模式也驟然遇冷，PPP項(xiàng)目翻車、暴雷的案例屢見不鮮。
 

　　在2017年之后，關(guān)于隱性債問題，政策持續(xù)收緊，從金融側(cè)、項(xiàng)目側(cè)、政府側(cè)都陸續(xù)出臺(tái)了不少政策?？梢哉f，隱性債不是周期性問題，只會(huì)越來越緊，不會(huì)有放松的可能性。

　　2022年5月18日，財(cái)政部公布《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報(bào)》，通報(bào)披露了八個(gè)地方新增隱性債務(wù)、隱性債務(wù)化解不實(shí)等問題，這是財(cái)政部時(shí)隔三年多再度披露違規(guī)舉債的案例(2018年11月后隱性債務(wù)問責(zé)的案例轉(zhuǎn)由地方政府及其部門公布)。此次再通報(bào)，可以看出中央問責(zé)再度趨嚴(yán)：2017年3月-2018年11月財(cái)政部披露的問責(zé)案例中，有對(duì)責(zé)任人行政撤職、行政降級(jí)的處分。但此后地方通報(bào)的案例，問責(zé)主要是誡勉、警告、通報(bào)批評(píng)、記過。此次財(cái)政部公布的8個(gè)案例中，多個(gè)責(zé)任人被行政撤職、行政降級(jí)。“終身問責(zé)、倒查追責(zé)”機(jī)制不斷強(qiáng)化，隱性債紅線誰都碰不得。
 

　　存量隱性債要逐步化解
 

　　遏制增量是防范新的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，已有的隱性債風(fēng)險(xiǎn)化解工作也在持續(xù)開展。2018年財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》中列舉了六種債務(wù)化解的方式：(1)安排財(cái)政資金償還；(2)出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；(3)利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；(4)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；(5)通過借新還舊、展期等方式償還；(6)采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。概括的來講，可以分為四類：置換、償還、破產(chǎn)、其他輔助措施。
 

　　置換
 

　　隱性債的置換指的是將地方政府隱性債置換為政府債券、金融機(jī)構(gòu)展期或進(jìn)行債務(wù)重組。
 

　　對(duì)于2014年及之前產(chǎn)生的政府性債務(wù)，通過三年時(shí)間采用地方置換債進(jìn)行置換。而對(duì)于2015年及之后的隱性債務(wù)并沒有采用大規(guī)模地方債進(jìn)行置換，2020年底以來僅發(fā)行了10851億元特殊地方再融資債，其中有部分會(huì)用來置換隱性債務(wù)。主要原因在于，2017年財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中提到，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”。
 

　　2020年末以來，部分再融資債的資金募集用途由原先的“償還到期政府債券”變?yōu)?ldquo;償還存量債務(wù)”可能意味著未來部分再融資債券將接力置換債，用于償還(置換)地方政府隱性債務(wù)。
 

　　2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》中指出，在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對(duì)存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺(tái)公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。這種方式本質(zhì)仍是借新還舊。
 

　　償還
 

　　償還指的是通過政府償還(通過財(cái)政資金、土地出讓收入、國有資產(chǎn)處置收入等)、項(xiàng)目收入償還來消除債務(wù)。
 

　　政府償還主要的途徑目前主要還是依靠財(cái)政資金。152號(hào)文規(guī)定：對(duì)融資平臺(tái)公司的債務(wù)，地方政府在法律上不承擔(dān)救助債務(wù)的償債責(zé)任，可以根據(jù)具體情況實(shí)施一定救助...地方政府救助可以依法定程序直接安排財(cái)政資金。這是各地方政府實(shí)際最常用的化債方式，但缺點(diǎn)是地方財(cái)力有限，支出壓力難減，僅用此方式化債速度較慢，且地方財(cái)政最終還是要依靠土地出讓金，對(duì)地產(chǎn)的依賴度進(jìn)一步提升。處置政府資產(chǎn)償還也是渠道之一。43號(hào)文規(guī)定：對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。典型例子如貴州省的“茅臺(tái)化債”，即利用貴州茅臺(tái)這一優(yōu)質(zhì)國有資源通過減持股票、低息發(fā)債等方式幫助貴州省化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
 

　　項(xiàng)目收入償還雖然是可行渠道，但是現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用較少。43號(hào)文規(guī)定：對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。如山西省政府整合高速資產(chǎn)，成立山西交控集團(tuán)償債將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。這種方式在實(shí)際地方政府化債計(jì)劃中出現(xiàn)頻率較低，主要是由于該方法對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量要求較高。
 

　　破產(chǎn)
 

　　破產(chǎn)指的是地方融資平臺(tái)破產(chǎn)清算，由債權(quán)人承擔(dān)損失，目前極少出現(xiàn)。
 

　　152號(hào)文規(guī)定對(duì)合同義務(wù)仍由融資平臺(tái)公司等原債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)債務(wù)人無法償還到期的，債務(wù)人與債權(quán)人可以平等協(xié)商通過債務(wù)展期等方式進(jìn)行債務(wù)重組，也可以依法通過企業(yè)破產(chǎn)等市場化方式處置。2018年《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》也明確“對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算”。2021年4月13日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》再次強(qiáng)調(diào)：“清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算”。但考慮到城投平臺(tái)破產(chǎn)或打破剛兌的市場影響巨大，在實(shí)際地方政府化債過程中極少出現(xiàn)。
 

　　其他輔助措施
 

　　其他措施還包括城投平臺(tái)整合、設(shè)立信用保障基金、債務(wù)化解周轉(zhuǎn)(平滑)基金等。
 

　　以城投平臺(tái)整合為例，2020年10月陜西省發(fā)布了《關(guān)于加快市縣融資平臺(tái)公司整合升級(jí)推動(dòng)市場化投融資的意見》推進(jìn)融資平臺(tái)公司整合。近年來各地的城投平臺(tái)整合愈發(fā)普遍，這一般有助于提升地方城投整體的經(jīng)營效率和實(shí)力進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)信用評(píng)級(jí)上調(diào)、融資成本下降等目的為隱性債務(wù)化解提供助力。
 

　　整體而言，政府化債的主要思路還是置換和償還，即在控制隱性債務(wù)增量的前提下，一方面通過債務(wù)置換來平滑短期的還本付息壓力，另一方面通過財(cái)政收入的疫后恢復(fù)性增長以及土地出讓收入逐步償還債務(wù)穩(wěn)步降低杠桿率。
 

　　原標(biāo)題：EOD項(xiàng)目紅線之隱性債系列二：隱性債的政策導(dǎo)向