【中國(guó)環(huán)保在線 政策法規(guī)】霧霾引發(fā)人們對(duì)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》的強(qiáng)烈關(guān)注?！墩髑笠庖?jiàn)稿》有了很大的進(jìn)步，但仍有不少地方需要改進(jìn)。美國(guó)《清潔空氣法》的創(chuàng)新性機(jī)制具有很高的參考價(jià)值。

　　“北京去哪兒了”，“梅西和內(nèi)馬爾在今晚的‘鳥(niǎo)巢’將遭遇人生大的挑戰(zhàn)：球門(mén)在哪兒？裁判在哪兒？關(guān)鍵是球在哪兒？”，“再堅(jiān)持一下，風(fēng)已到張家口了！”……日前京津冀嚴(yán)重的霧霾天讓各種段子和吐糟應(yīng)運(yùn)而生。除了調(diào)侃霧霾外，也引發(fā)人們對(duì)《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)的關(guān)注。
　　
　　自1987年以來(lái)，《大氣污染防治法》已先后二次修訂，這次第三次修訂針對(duì)性更強(qiáng)?，F(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區(qū)域性大氣污染問(wèn)題，針對(duì)霧霾天氣頻發(fā)的情況，這次《征求意見(jiàn)稿》新增了“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”及“重污染天氣應(yīng)對(duì)”兩章，同時(shí)也專(zhuān)設(shè)一章規(guī)定各類(lèi)污染源的防治措施，增加了工業(yè)大氣污染防治和揚(yáng)塵污染防治兩節(jié)。
　　
　　除上述新增章節(jié)，《征求意見(jiàn)稿》還規(guī)定，我國(guó)將實(shí)施排污許可制度，同時(shí)突出燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)等重點(diǎn)領(lǐng)域及重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治等。如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費(fèi)總量控制、綠色電力調(diào)度等內(nèi)容；機(jī)動(dòng)車(chē)船污染防治方面，增加了鼓勵(lì)發(fā)展公共交通、新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)排放達(dá)標(biāo)評(píng)估、油品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)保召回等制度，并授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府劃定高污染車(chē)輛禁行區(qū)。
　　
　　《大氣污染防治法》仍需打補(bǔ)丁
　　
　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《征求意見(jiàn)稿》還有頗多地方需要改進(jìn)，尤其是通篇沒(méi)有任何關(guān)于空氣質(zhì)量信息和污染源排放數(shù)據(jù)公開(kāi)的規(guī)定，也沒(méi)有公眾參與的條款，引來(lái)眾多異議。
　　
　　一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士連用了三個(gè)“只字未提”來(lái)說(shuō)明要修改的大氣法不夠“大氣”，“一是在大氣環(huán)境信息公開(kāi)方面只字未提；二是在公眾參與和非政府組織參與監(jiān)督方面只字未提；三是在喚起公民環(huán)境意識(shí)以及環(huán)境教育方面只字未提”。
　　
　　“《大氣污染防治法》需要大修大改，不是小修小改，而目前僅僅是中修中改。”全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華此前也曾多次表示，我國(guó)亟需一部中國(guó)版本的《清潔空氣法》，而目前修改稿不能滿(mǎn)足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，離現(xiàn)實(shí)愿望相去甚遠(yuǎn)。
　　
　　“目前我國(guó)大氣污染防治以預(yù)防性制度為主，比如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和‘三同時(shí)’(環(huán)保設(shè)施的同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用)制度，而排污許可證制度則是針對(duì)整個(gè)排污過(guò)程的一種過(guò)程性治理制度。這種‘預(yù)防 治理’的方式對(duì)大氣污染防治必不可少。”某業(yè)內(nèi)人士如是說(shuō)，按日計(jì)罰是排污許可制度得以實(shí)施的強(qiáng)力保障，征求意見(jiàn)稿采納了這一制度，它將顯著提升企業(yè)違法排污的成本，對(duì)企業(yè)的違法排污行為將起到很大的震懾作用。
　　
　　不過(guò)，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授張遠(yuǎn)航仍有些擔(dān)憂(yōu)，“對(duì)屢教不改者按日計(jì)罰或累計(jì)罰款，看起來(lái)很?chē)?yán)厲，但處罰力度到底有多大？如果讓違法者仍有利可圖，就是一種放縱。”在他看來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是違法成本低，要讓意圖違法者產(chǎn)生忌憚，就必須以違法行為獲取的利益為基準(zhǔn)，大幅度提高違法成本，真正讓違法者感到“痛不欲生”，違法排污的行為才有可能得到有效控制。
　　
　　大氣污染防治，離不開(kāi)頂層設(shè)計(jì)和政府部門(mén)的努力。根據(jù)修訂說(shuō)明，征求意見(jiàn)稿遵循的原則之一就是強(qiáng)化責(zé)任，尤其是強(qiáng)化政府的環(huán)保責(zé)任。“以前的環(huán)境立法重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，但忽視了各級(jí)政府在監(jiān)督管理方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題日益突出。”張遠(yuǎn)航透露，征求意見(jiàn)稿規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)將大氣污染防治納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，加大對(duì)大氣污染防治的財(cái)政投入，并對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，建立大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，制定環(huán)境空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)行動(dòng)方案等，這對(duì)完成當(dāng)?shù)丨h(huán)境空氣質(zhì)量改善目標(biāo)很有意義。
　　
　　“與新《環(huán)保法》相比，征求意見(jiàn)稿在篇章體例中缺少‘信息公開(kāi)與公眾參與’一章內(nèi)容。”環(huán)保組織自然之友公眾參與團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)人葛楓稱(chēng)，仔細(xì)研讀了上述兩部法案，并對(duì)主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理和對(duì)比，認(rèn)為有關(guān)“公民、法人和其他組織依法享有獲取與大氣污染相關(guān)的環(huán)境信息、參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，“各級(jí)人民政府大氣環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”等內(nèi)容缺失。
　　
　　美國(guó)《清潔空氣法》的創(chuàng)新性機(jī)制
　　
　　正在召開(kāi)的中共十八屆四中全會(huì)歷史上專(zhuān)題聚焦依法治國(guó)，對(duì)環(huán)境法治提出了新的要求，上在環(huán)境法治方面積累了很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，其中，美國(guó)《清潔空氣法》的制定和執(zhí)行過(guò)程可以稱(chēng)得上是依法治理環(huán)境的一個(gè)典型。
　　
　　制定過(guò)程和確立原則
　　
　　美國(guó)《清潔空氣法》體系的建立，源于兩起環(huán)境公害事件：一件是1943年的洛杉磯煙霧事件，另一件是1948年的多諾拉事件，這兩起事件都是由于嚴(yán)重的空氣污染造成的。
　　
　　1955年，美國(guó)頒布了部聯(lián)邦污染控制法《空氣污染控制法》；1963年，制定《聯(lián)邦清潔空氣法》；1967年，制定《空氣質(zhì)量控制法》；1970年國(guó)會(huì)通過(guò)《清潔空氣法》，經(jīng)過(guò)1977年修正案和1990年修正案的多次修訂而逐步完善，在此基礎(chǔ)上形成了一個(gè)完整的法律規(guī)范體系。
　　
　　《清潔空氣法》規(guī)定的處于首位的管理項(xiàng)目是移動(dòng)空氣污染物質(zhì)排放源，并且有專(zhuān)門(mén)針對(duì)酸雨的管理項(xiàng)目?！肚鍧嵖諝夥ā凡粌H幫助美國(guó)有效地改善了空氣質(zhì)量，而且也是世界上許多國(guó)家清潔空氣法建設(shè)的學(xué)習(xí)模板。
　　
　　經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的修改完善，美國(guó)的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則，包括國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則、州政府獨(dú)立實(shí)施原則、新源控制原則、視覺(jué)可視性原則等。
　　
　　國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則是美國(guó)《清潔空氣法》貫穿始終的為重要的原則。這一原則早出現(xiàn)于1970年《清潔空氣法》中，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定，各州和地區(qū)制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)。其主要目的在于建立一個(gè)覆蓋聯(lián)邦各州的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架，由各州和地區(qū)依據(jù)其自身的實(shí)際情況設(shè)置滿(mǎn)足聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案。
　　
　　州政府獨(dú)立實(shí)施原則是指各州政府在其轄區(qū)內(nèi)，根據(jù)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立行使空氣質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)。各州政府對(duì)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)負(fù)有執(zhí)行的義務(wù)，但在執(zhí)行過(guò)程中享有獨(dú)立實(shí)施的自由。州政府可以對(duì)每一種空氣污染物制定具體的管理計(jì)劃，可以在本州內(nèi)自設(shè)空氣質(zhì)量控制區(qū)。
　　
　　新源控制原則是指在新建一項(xiàng)固定排放源企業(yè)或者對(duì)某項(xiàng)原有的固定排放源企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改建時(shí)，必須首先進(jìn)行“新源排放分析”，并報(bào)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，獲取“預(yù)防重大危害”行政許可之后方可施工。
　　
　　視覺(jué)可視性原則實(shí)質(zhì)上是以美感為標(biāo)準(zhǔn)的高層次的環(huán)境保護(hù)，是對(duì)空氣清潔的較高水平的要求，具體是指在國(guó)家規(guī)定的一級(jí)保護(hù)地區(qū)，以保護(hù)自然環(huán)境可視性為目的采取嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)和措施，防止和減輕可視性的損害。
　　
　　區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和保障措施
　　
　　《清潔空氣法》規(guī)定，各級(jí)地方政府為促進(jìn)州際大氣污染防治的合作應(yīng)做出努力，并強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦部門(mén)、機(jī)構(gòu)之間大氣污染防治合作的必要性。美國(guó)大氣污染防治的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制體現(xiàn)在污染防治的多個(gè)環(huán)節(jié)中，如在州際污染消除方面，要求所有計(jì)劃新建或更改的污染源，在所在州許可的動(dòng)工日期之前至少60天，向所有鄰近的州提供一份書(shū)面的通告，對(duì)可能會(huì)被這一污染源影響的空氣污染級(jí)別進(jìn)行通報(bào)。
　　
　　聯(lián)合控制大氣污染需要多方面的資金和技術(shù)支持。美國(guó)《清潔空氣法》強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦財(cái)政有必要對(duì)積極合作的州、地區(qū)和社區(qū)的空氣污染控制項(xiàng)目提供支持和領(lǐng)導(dǎo)，并且規(guī)定對(duì)于污染控制機(jī)構(gòu)、院校、組織及個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)、支持和協(xié)作，并在技術(shù)服務(wù)和財(cái)務(wù)上提供幫助。這表明美國(guó)環(huán)保局對(duì)于防治大氣污染的資助是堅(jiān)定并切實(shí)的。
　　
　　美國(guó)《清潔空氣法》為其有效實(shí)施規(guī)定了一些保障措施，包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。
　　
　　就行政保障措施而言，其性質(zhì)是行政管理行為，具有主動(dòng)性，是行政管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)所在，適用主體是國(guó)家行政主管機(jī)構(gòu)，包括美國(guó)環(huán)保局和州政府，具體行政措施的適用要受到司法審查。
　　
　　根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，對(duì)于污染排放源的經(jīng)營(yíng)者和擁有者，美國(guó)環(huán)保局可以向其提起民事訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)其違規(guī)行為進(jìn)行民事制裁或者實(shí)施禁令。此外，《清潔空氣法》還規(guī)定了公民訴訟條款。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。任何人，包括私人的和的主體，以及享有管理權(quán)而不作為的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，都可以成為公民訴訟的被告。
　　
　　對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境觸犯刑法的行為，美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定了相應(yīng)的刑事實(shí)施保障措施。對(duì)于違法的企業(yè)和實(shí)體，美國(guó)環(huán)保局和司法部可向法院提起刑事訴訟，請(qǐng)求追究刑事責(zé)任。其特點(diǎn)是：只能對(duì)法律明文規(guī)定的違法行為采取刑事執(zhí)行措施，對(duì)《清潔空氣法》所要求的各項(xiàng)報(bào)告、文件、證明作虛假陳述，也構(gòu)成犯罪。追究的對(duì)象是造成嚴(yán)重空氣污染的企業(yè)和實(shí)體及其負(fù)責(zé)人。這些刑事實(shí)施保障措施是《清潔空氣法》為嚴(yán)厲的執(zhí)行措施。
　　
　　實(shí)施效果
　　
　　美國(guó)實(shí)施《清潔空氣法》后，環(huán)境質(zhì)量得到了很大改善。自1990年以來(lái)，美國(guó)的二氧化硫排放量一直控制在法定排放量以下。全美每年減少了170萬(wàn)噸有毒物質(zhì)排放入空氣，將6種常見(jiàn)污染物排放量減少至原來(lái)的41%。
　　
　　根據(jù)美國(guó)環(huán)保局的數(shù)據(jù)顯示，在《清潔空氣法》實(shí)施的初20年中，20.5萬(wàn)人免于過(guò)早死亡，67.2萬(wàn)人免患慢性支氣管炎，1800名兒童免除呼吸道疾病。
　　
　　1970~1990年，美國(guó)為解決大氣污染投資達(dá)5000億美元。從1973年到1990年執(zhí)行成本非常穩(wěn)定，范圍在200億美元~250億美元，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)總產(chǎn)值的0.33%。美國(guó)對(duì)《清潔空氣法》經(jīng)濟(jì)評(píng)估后得出結(jié)論，其費(fèi)用效益比為1︰44。通過(guò)制定靈活的環(huán)保法規(guī)、使用低硫煤降低二氧化硫生成量并把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到治理二氧化硫過(guò)程中的措施，美國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了低投入、率地治理大氣污染。