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【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】日前，《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》正式下發(fā)。業(yè)內分析人認為，政策利好將使得未來在污水和垃圾處理全產業(yè)鏈，形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、的PPP市場，終實現(xiàn)污水和垃圾處理行業(yè)的供給側結構性改革，并為環(huán)保行業(yè)提供新一輪的發(fā)展機會。
全面PPP蘊藏巨大商機 污水垃圾處理迎新一輪發(fā)展
7月18日，《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)下發(fā)，引起熱議一片。贊揚有之，質疑有之，期待有之，那么，這里面蘊藏的發(fā)展機會，你看到了嗎？
范圍極大擴展
在分析這份文件之前，有必要回頭看看污水和垃圾處理領域的市場化發(fā)展進程。實際上，污水和垃圾處理行業(yè)一直是PPP模式應用的先行者。
2002年9月，國家計委(國家發(fā)改委前身)、建設部(住建部前身)、國家環(huán)境保護總局(環(huán)保部前身)聯(lián)合發(fā)布《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》，要求改革管理體制，逐步實行城市污水、垃圾處理設施的特許經營，加快城市污水、垃圾處理產業(yè)化進程。污水和垃圾處理領域市場化改革的序幕就此拉開。
2003年初，建設部發(fā)布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見的通知》。中國投資咨詢有限責任公司南京辦事處負責人王小文認為，自此之后，PPP模式在市政公用行業(yè)得到深入推廣，發(fā)展至今，該行業(yè)成為PPP應用為成熟的領域。
2004年5月1日，建設部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》開始實施，明確提出以市場化為主線，全面推進包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業(yè)改革。
2002-2004年先后出臺的這些文件，“掀起了污水、垃圾處理行業(yè)的小高潮。”此次出臺的455號文與之相比，濟邦投資咨詢公司董事長張燎認為，首先，文件出臺部門上，從建設部一家主推變?yōu)樨斦⒆〗?、農業(yè)、環(huán)保四部委聯(lián)合發(fā)文、協(xié)調推進，合作范圍變得更大了。而且當前的PPP模式更清晰、更規(guī)范、有一套制度設計，對社會資本的保障力度也更大。
其次，污水、垃圾處理的內涵比以前更豐富。以前只是市政污水、垃圾處理領域，這次不僅包括市場終端的處理設施，如污水處理廠、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等，還包括收集、轉運、處理、處置等全產業(yè)鏈環(huán)節(jié)的整合，還包括實現(xiàn)污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利。如以前是收集由政府負責，此次納入了全面實施PPP模式的范疇，而且還擴展到當前城
同時，財建[2017]455號提出，“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調，并同生態(tài)產業(yè)及循環(huán)經濟發(fā)展、面源污染治理有效銜接。”
一句話，不僅包括此前基本處于空白地帶的農村污水、垃圾的統(tǒng)籌協(xié)調處理，“可以通過全省統(tǒng)籌，把一個省成片的農村污水、垃圾處理設施建設運營起來，促進居民基本公共服務均等化。”還包括農業(yè)面源污染、環(huán)境修復、黑臭水體治理等內容。“這都是原來環(huán)保建設中的短板，會帶來非常多的新建項目。”
全面實施的條件
去年財政部下發(fā)的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)，就提到了在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，各地新建項目要“強制”應用PPP模式。當時就引起了市場熱議，對“強制”二字有多種解讀。
張燎認為，455號文是在90號文討論的基礎上，經過多部委協(xié)調，把“強制實施PPP”進一步優(yōu)化和改進之后，出臺的正式的、細化的文件。“去年提的是‘強制’實施，語氣比較強硬，容易引起市場的誤解、誤讀和質疑，這次改為‘全面實施’，更合理、更柔和一點。”
但對于“全面實施”，也存在很多不同的理解。不少業(yè)內人士擔心“全面實施”，尤其是“污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作，未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出”，會導致實施方式一刀切，給地方政府和項目公司都帶來壓力。
與王小文同屬中國投資咨詢有限責任公司的政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)呂澧、咨詢經理呂清亞則認為，455號文為90號文的“強化升級版”，再次強調不僅新建項目應該全面實用PPP模式，還要求將涉及領域的存量項目轉為PPP模式。由此也可看出，這幾年PPP模式在此領域的運作非常具有成效。在存量項目處理上，455號文的規(guī)定與此前國發(fā)[2014]43號文、財金[2014]76號文和[2014]113號文提出的通過實施存量項目改造轉型為PPP項目，來切實化解政府存量債務的目的是一致的。
而在王小文看來，所謂全面實施，重點在于污水和垃圾全流程的整合，改變原有單體污水廠和垃圾場的PPP模式，實現(xiàn)污水廠網一體、垃圾收轉處置一體，因此，未來整體打包運作的PPP項目將會成為常態(tài)。
張燎則認為，全面實施是有前提條件的，根據文件“適用范圍”中的內容，可以理解為通過財政承受能力論證和物有所值評估的新建項目，一律優(yōu)先使用PPP模式，如果不能兩個論證，采用傳統(tǒng)模式可能更合適，并非所有領域內的項目都要硬性強制實施PPP模式。
另外，他特別指出，所謂“政府參與的”污水、垃圾處理項目，是指具有公共屬性的基礎設施和公共服務項目，這就把第三方環(huán)境治理、企業(yè)間通過合同外包方式操作的環(huán)保項目排除了。“定位是很準確的。”
不過上海弘鯤商務咨詢公司董事長葉繼濤認為，物有所值需要靠加強監(jiān)管、履約和建立績效考核、服務標準等來實現(xiàn)，并非計算出來的，而過去特許經營項目多數(shù)沒有移交(沒有走完全生命周期)，新一輪PPP項目還在建設期，還不能有效評估PPP整體上、全生命周期內是否物有所值。
對于有序推進存量項目轉型為PPP模式，多位市場人士認為，相較于新建項目，城市中傳統(tǒng)的生活污水、垃圾處理存量項目更多，或認為城市污水廠處理率已超過90%。王小文也指出政府存量資產中有部分單體廠、大部分污水管網和垃圾收集轉運設施，PPP模式應用的條件成熟，市場空間巨大?？傮w來看，存量項目轉型為PPP模式將是一塊大蛋糕。
但張燎認為，在這些存量項目轉型上，文件制定者對現(xiàn)實轉換的可能性及地方國資介入的深度，有著清醒的認識，因此沒有提全面實施，而是要有序推進。也就是根據地方實際情況，部分成熟的、符合條件的存量項目轉型為PPP模式。
“比如要讓上海所有已經運營的國有污水處理廠全面轉型為PPP模式，肯定是不現(xiàn)實的。但在一些地方，這個領域的國有企業(yè)不是特別強，地方政府有轉型的意愿，就可以引入社會資本，組建項目公司，由社會資本控股，進行存量項目轉型。”
按績效付費
“文件強調績效考核、按績效付費，是這兩三年PPP發(fā)展，尤其是環(huán)境、環(huán)保類PPP運作下來的經驗。做環(huán)保不是為了建設很多環(huán)?；A設施，積累更多固定資產，而是要看終的治理效果。財政部一直堅持按績效付費的原則，現(xiàn)在住建部、環(huán)保部也在各自文件中多次提到這一點，445號文強調全面實施PPP的目標，是通過績效考核、按績效付費來提升環(huán)境治理的效果。”張燎認為，文件提出“各級地方財政要積極推進污水、垃圾處理領域財政資金轉型”，也是在策應按績效付費這一原則。
“以運營補貼作為財政資金投入的主要方式”這句話，受到頗多稱贊。張燎認為這是將管理重心從補建設轉移到補運營，財政資金投入的重心發(fā)生了變化。“以前補建設、補投資，只要項目建成，不管效果如何，都能得到回報?，F(xiàn)在把原來的各種專項資金變成運營補貼，只要整個項目的回報機制、考核機制中涉及到按績效付費，項目開始發(fā)揮環(huán)境治理的效果后，政府的補貼資金才能真正給項目公司，環(huán)境治理效果達不到，那就對不起了。這就逼著項目公司重視運營。”
呂澧、呂清亞也認為，績效考核、按效付費制度要求政府方做好PPP項目監(jiān)管方的職責，結合市場化的要求，把工作重心從以前的“行政審批和對市場運行的干預”，放到“嚴格合同管理和建設完善項目監(jiān)測與監(jiān)管體系”上來。
“在涉及領域適用PPP模式并充分實現(xiàn)市場化競爭的目的，是為了引入民間資本和先進有效的項目運營管理經驗。就目前PPP項目實施情況來看，PPP合同中的績效考核條款落實不到位，因此，政府應進一步加強落實績效考核制度：一方面要在PPP項目合同中約定科學有效的績效考核制度，另一方面則要真正落實考核工作，嚴格按效付費。”
葉繼濤提醒道，如果付費機制、績效考核、服務標準不能與運行管理的高管、從業(yè)員工的收入掛鉤，實際上和傳統(tǒng)公建公營無太大差別，很難提率。
文件中多次提到“市場機制、市場規(guī)則、市場競爭”等“市場化”內容，這給業(yè)內人士不少鼓勵。呂澧、呂清亞認為，對社會資本尤其是民營資本來說，“削減行政審批，杜絕政府對市場運行的不當干預，大幅度減少政府對該領域內市場資源的直接配置”等規(guī)定，很大程度可以打消其對項目以往前期審批手續(xù)耗時耗力等成本的顧慮，會極大增強參與PPP項目運作的信心。而民間資本參與度的增強，又會使得相關領域內的競爭更加市場化。
王小文也認為，這使得未來在污水和垃圾處理全產業(yè)鏈，可能形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、的PPP市場，終實現(xiàn)污水和垃圾處理行業(yè)的供給側結構性改革。
張燎從塑造新的市場結構角度出發(fā)，認為文件中“盡快在該領域內形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、的PPP市場，推動相關環(huán)境公共產品和服務供給結構明顯優(yōu)化”的說法，可能提供了環(huán)保行業(yè)新一輪的發(fā)展機會。
“過去污水、垃圾處理領域，當?shù)貒衅髽I(yè)占有很大比例，此次文件若落實，社會資本可以借助PPP模式，利用全國大市場，進行資產擴張、企業(yè)并購，就有可能在這個行業(yè)催生出一些大的環(huán)境、環(huán)保集團，從而改變以往環(huán)保行業(yè)‘小、散、亂’的發(fā)展狀況，也有利于行業(yè)部門監(jiān)管。而且，企業(yè)規(guī)模擴大之后，在市場競爭中，更有能力增加研發(fā)投入、進行人才儲備，進而提高整個環(huán)保行業(yè)的發(fā)展水平。”
原標題：全面PPP促進污水垃圾處理市場化：蘊藏巨大商機
