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蘭江水
一、編制背景
2018年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)“組織制定各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”，承擔(dān)自然保護(hù)地相關(guān)監(jiān)管工作。
2018年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，要求生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作；整合相關(guān)部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)。
2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，要求“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化自然保護(hù)地監(jiān)測(cè)、評(píng)估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度”，制定自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法。
2020年7月，中共江西省委辦公廳 江西省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見的通知》，要求“各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門要組織制定各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法。”
二、起草過程
我廳于2020年5月啟動(dòng)《江西省自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)的編制工作；7月形成《暫行辦法》討論稿(第一稿)；8月邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)科所相關(guān)專家一起赴廬山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等地開展實(shí)地調(diào)研，并召開專家咨詢會(huì)；10月與省林業(yè)局就《暫行辦法》進(jìn)行座談，根據(jù)有關(guān)專家和省林業(yè)局的意見，進(jìn)行了修改完善，形成《暫行辦法》討論稿(第二稿)；11月分別征求省直相關(guān)部門、設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境部門、廳直相關(guān)處室單位的意見；有關(guān)意見和建議已充分吸收采納，在此基礎(chǔ)上，形成《暫行辦法》(送審稿)。
《暫行辦法》(送審稿)，明確了生態(tài)環(huán)境部門履行自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的工作規(guī)定，細(xì)化了各項(xiàng)監(jiān)管制度措施的具體工作要求，為規(guī)范開展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作提供了制度保證。
三、編制原則
在《暫行辦法》起草過程中遵循了以下原則：
一是充分吸收自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管工作已有的經(jīng)驗(yàn)做法。《暫行辦法》吸收了生態(tài)環(huán)境部部門規(guī)章《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》的相關(guān)制度規(guī)定，如管理評(píng)估、執(zhí)法檢查等，同時(shí)也充分吸納了近年來中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管工作的經(jīng)驗(yàn)做法，如：人類活動(dòng)遙感監(jiān)測(cè)、“綠盾”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)、問題臺(tái)賬系統(tǒng)、管理評(píng)估、專項(xiàng)督察、公開約談、評(píng)價(jià)考核等。
二是全面規(guī)定自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的各項(xiàng)基本制度。自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管基本制度包括：監(jiān)督保護(hù)地規(guī)劃實(shí)施情況、監(jiān)督保護(hù)地設(shè)立調(diào)整工作、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、保護(hù)成效評(píng)估、“綠盾行動(dòng)”、生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)督察和審計(jì)、日常監(jiān)督檢查、自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法、督促整改、移送違紀(jì)違法案件。
三是將各類自然保護(hù)地納入監(jiān)管范圍實(shí)施分級(jí)監(jiān)管?！稌盒修k法》將國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園納入監(jiān)管范圍，明確生態(tài)環(huán)境部門對(duì)于自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管職責(zé)。省、市生態(tài)環(huán)境部門，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)開展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境日常監(jiān)管。
四是各項(xiàng)制度規(guī)定與自然保護(hù)地立法銜接。目前，自然保護(hù)地體系尚未完全確立，各類自然保護(hù)地監(jiān)管制度基礎(chǔ)不同，其中，自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管制度較為成熟，國(guó)家公園試點(diǎn)正在進(jìn)行，而自然公園整合尚未完成。因此，《暫行辦法》充分考慮不同類型自然保護(hù)地的管理基礎(chǔ)，各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度均為通用性、普適性和原則性的規(guī)定，待自然保護(hù)地相關(guān)立法出臺(tái)，再做銜接和細(xì)化。
四、監(jiān)管思路
一是獨(dú)立監(jiān)管。機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)“三定方案”規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)制定自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督實(shí)施。這是黨中央、國(guó)務(wù)院賦予生態(tài)環(huán)境部門的獨(dú)立監(jiān)管權(quán)，生態(tài)環(huán)境部門可依據(jù)職能組織開展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、人類活動(dòng)遙感監(jiān)測(cè)、保護(hù)成效評(píng)估、日常監(jiān)督、強(qiáng)化監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法等監(jiān)管工作，也可根據(jù)工作需要聯(lián)合相關(guān)部門開展，做好協(xié)調(diào)組織工作。
二是全過程監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部門對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管以事中事后監(jiān)督為主，不參與自然保護(hù)地的建設(shè)和管理等具體工作，主要通過會(huì)簽審查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、監(jiān)督檢查、綜合執(zhí)法和考核等為主要抓手，對(duì)自然保護(hù)地規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容實(shí)施情況、自然保護(hù)地設(shè)立調(diào)整情況、管理保護(hù)成效、人類活動(dòng)狀況、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)等實(shí)施全過程監(jiān)管，確保對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境有影響的各個(gè)環(huán)節(jié)和各類行為均納入監(jiān)督范圍。
五、主要內(nèi)容
《暫行辦法》共21條，主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：
(一)第一條到第四條。共4條，相當(dāng)于總則。主要包括制定目的、依據(jù)，適用范圍，職責(zé)分工，信息公開和公眾參與。
(二)第五條到第十四條。共10條,主要自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各項(xiàng)制度，具體包括：規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督、自然保護(hù)地設(shè)立調(diào)整的監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、保護(hù)成效評(píng)估、強(qiáng)化監(jiān)督“綠盾行動(dòng)”、專項(xiàng)督察和審計(jì)、(綠盾)、日常監(jiān)督檢查、綜合執(zhí)法、個(gè)案查處和督促整改。
(三)第十五條到第十八條。共4條，自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作結(jié)果的處理和應(yīng)用，包括違紀(jì)違法案件移送、監(jiān)管措施和要求、對(duì)違反監(jiān)管要求的處理和監(jiān)管工作成果的應(yīng)用。
(四)第十九條到第二十一條。共3條，相當(dāng)于附則。包括與其他法律法規(guī)的銜接、辦法的解釋和生效時(shí)間。
