【中國環(huán)保在線 行業(yè)動態(tài)】十八屆五中全會明確提出，“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。在眾多業(yè)內人士看來，垂直管理改革牽一發(fā)而動全身，將涉及地方政府層級間事權、政府相關工作部門間職能、環(huán)保系統內部職責運行關系等的調整。“從這個角度講，垂直管理改革是提升我國環(huán)境治理體系和治理能力現代化的一項基礎工程和系統工程。”環(huán)境保護部行政體制與人事司副司長任勇如是指出。
　　　　
　　中共中央、國家主席、中央全面深化改革領導小組（簡稱中央深改組）組長7月22日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十六次會議并發(fā)表重要講話。他強調，改革是一場革命，必須有堅忍不拔的毅力，以真抓促落實、以實干求實效。
　　
　　各地區(qū)各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，既要督任務、督進度、督成效，也要察認識、察責任、察作風，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務不落空，使改革對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向。
　　
　　中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長、劉云山、張高麗出席會議。
　　
　　會議指出，開展省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點，目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、性、有效性。要強化地方黨委和政府及其相關部門的環(huán)境保護責任，注意協調處理好環(huán)保部門統一監(jiān)督管理和屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，規(guī)范和加強地方環(huán)保機構和隊伍建設，建立健全協調的運行機制。
　　
　　將實行垂直管理
　　
　　按照這一思路，環(huán)保部新的內設機構還會出現，誠如“垂管辦”。來自媒體的報道消息稱，這一機構也是根據中央部署而設立的協調全國環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理部門。十八屆五中全會明確提出，“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。
　　
　　目前，環(huán)保執(zhí)法難大的障礙在于行政管理體制。根據現行相關法律法規(guī)，地方環(huán)保部門接受上級環(huán)保部門和當地政府的雙重領導。盡管地方環(huán)保部門在業(yè)務上聽命于上級環(huán)保部門，但在預算和人事上受當地政府的控制。
　　
　　環(huán)保部行政體制與人事司副司長任勇表示，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新。垂直管理改革也是一件非常復雜的事，牽一發(fā)而動全身，不只是機構隸屬關系的調整，也將涉及地方政府層級間事權、政府相關工作部門間職能、環(huán)保系統內部職責運行關系等的調整，還需要對環(huán)境治理基礎制度進行改革完善。
　　
　　根據環(huán)保部制定的時間表，2016年要做好省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理過渡期工作，下發(fā)相關通知，研究制定試點方案并開展試點，對試點省份在能力建設等方面給予支持，爭取2—3年左右完成改革任務。
　　
　　而對于“水氣土”三個環(huán)境管理司和其他機構何時才能到位并發(fā)揮作用的問題，環(huán)保部有關負責人3日表示，“由于機構調整涉及面廣，內部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程”。待整個工作完成后，將對外發(fā)布。
　　
　　監(jiān)察新模式“一箭雙雕”
　　
　　不難發(fā)現，在地方上，一些污染大戶同時也是利稅大戶。一旦出現環(huán)保方面的問題，政府就會干預環(huán)保執(zhí)法，往往使環(huán)保執(zhí)法決定淪為一紙空文。在十八屆五中全會上指出，現行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象大量存在。
　　
　　中國環(huán)境保護部科學技術委員會委員井文涌分析指出，目前環(huán)保監(jiān)管主要存在四個方面的突出問題。一是環(huán)保監(jiān)管的獨立性，尤其是在鎮(zhèn)一級，存在著干預項目環(huán)保審批、干預環(huán)保執(zhí)法活動的現象；二是環(huán)保監(jiān)管的公正性，在地方保護主義的影響下，執(zhí)法不嚴、違法不究、以責代罰、以改代罰等情況大量存在，使得環(huán)保法律施行的剛性大打折扣，致使一些企業(yè)的環(huán)境違法行為查而不絕；三是環(huán)保監(jiān)管的協同性，受行政區(qū)域管理的限制，各區(qū)域監(jiān)察監(jiān)測單位各自為戰(zhàn)、力量分散，出現跨界污染糾紛時，往往相互推諉。
　　
　　國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍表示，實行環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是實行嚴格環(huán)境保護制度的重要舉措及保障，也是在現有監(jiān)管體制的基礎上，探索建立的相對獨立的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法制度，是克服地方保護主義的關鍵所在。
　　
　　監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著監(jiān)察與督查“一竿子插到底”，上級環(huán)保執(zhí)法主管直接對下級監(jiān)察行為進行督查，對排污企業(yè)進行直接檢查，對排污行為實行“空降”式監(jiān)察與查處。環(huán)保部直接到地方監(jiān)察，省環(huán)保廳到下一級地市監(jiān)察，加大約談、追責的力度。垂直管理與屬地管理并行不悖，以排除地方保護主義對環(huán)保執(zhí)法的行政干預。并在此基礎上，終形成一個由企業(yè)主體責任、地方政府監(jiān)管、上級部門監(jiān)察相結合的環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障了環(huán)境執(zhí)法效果，又遏制了地方保護主義。
　　
　　實踐怎么樣？
　　
　　顯然，“這是中央強化環(huán)境執(zhí)法，打破地方保護主義的一個信號。”國家行政學院法學部教授楊偉東在接受媒體采訪時指出，中央的這一安排既是順應十八大以來整體改革的思路，也是實現“十三五”經濟社會發(fā)展目標的必然要求。
　　
　　事實上，早在2015年，十八屆四中全會便提出，探索省以下地方審計機關人財物統一管理這一新要求。往上追溯，由于假貨盛行，食品安全問題突出，1998年11月24日，國務院辦公廳批轉了《國家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，由此開啟工商部門省以下垂直管理模式。時間轉眼到了2011年，隨著形勢的發(fā)展，特別是2009年《食品安全法》的頒布，工商、質監(jiān)垂直管理已經不能適應新形勢下食品安全監(jiān)管工作的需要，紛紛又改回了屬地管理模式。
　　
　　據此，楊偉東指出，雖然五中全會提出的是對環(huán)保機構兩個部門實行省以下垂直管理，這與上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的這一決定是經過了一番考量，下一步肯定還會有具體方案，現在還不好猜測。不過，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以犧牲環(huán)境換取經濟增長的大背景下，只有上收權力，從省級層面統籌協調執(zhí)法力量，才能有效遏制地方保護主義。
　　
　　一直以來，地方環(huán)保部門都是實行地方政府和上級環(huán)保部門的“雙重領導”。環(huán)保監(jiān)察隊伍從省到縣（市）分別為環(huán)境監(jiān)察總隊、環(huán)境監(jiān)察支隊和各區(qū)、縣（市）環(huán)境監(jiān)察大隊，這“三隊”之間存在著上級對下級的業(yè)務指導關系，但各自的人財物則歸屬所在的環(huán)保局機關。在現行的環(huán)保系統中，省環(huán)保廳對市環(huán)保局有業(yè)務指導關系，但市環(huán)保局的人財物則屬市政府管理。
　　
　　“現在人財物都是由地方政府配給，環(huán)境監(jiān)察不過是地方政府的一把劍，需要的時候就拿出來砍砍，不需要的時候就收在倉庫里。”一位基層監(jiān)察執(zhí)法人員這么形象地比喻了一番。當然了，再的頂層設計也有待實踐檢驗。“十三五”時期的環(huán)境保護工作無疑將是艱巨的，在改革的旗幟下，基層環(huán)境執(zhí)法雖充滿挑戰(zhàn)，也值得期待。
　　
　?。▍⒖假Y料：世界環(huán)境、財經日報、《小康》、中國環(huán)境報）