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【中國(guó)環(huán)保在線(xiàn) 行業(yè)動(dòng)態(tài)】《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》的印發(fā)吸引了不少業(yè)界的關(guān)注，本文為E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤對(duì)環(huán)保PPP領(lǐng)域情況的梳理。薛濤分別對(duì)市政污水處理、城市水環(huán)境治理、村鎮(zhèn)污水治理、垃圾處理以及環(huán)衛(wèi)等七大細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行了詳述。
財(cái)政部、住建部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》(財(cái)建[2017]455號(hào))，全面實(shí)施污水、垃圾PPP。這是次由經(jīng)建司主導(dǎo)發(fā)布的PPP文件，也是次由四部委聯(lián)合在PPP的環(huán)保領(lǐng)域發(fā)布的文件，對(duì)行業(yè)影響很大。本文嘗試?yán)肊20對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的長(zhǎng)期觀察和數(shù)據(jù)，對(duì)各細(xì)分領(lǐng)域市場(chǎng)空間進(jìn)行測(cè)算，并給出各細(xì)分領(lǐng)域當(dāng)前主要問(wèn)題和政策優(yōu)化方向。
一、本文件所涉及的環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域
“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式”，政府參與的含義可以理解為將工業(yè)企業(yè)直接治污的區(qū)域排除在外后，以政府承擔(dān)治理責(zé)任的區(qū)域，用E20研究院的環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格簡(jiǎn)單對(duì)位分析，主要發(fā)生在第1—4象限的區(qū)域。
圖1E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格
本文涉及的環(huán)保PPP領(lǐng)域，根據(jù)E20研究院對(duì)環(huán)保類(lèi)PPP的分類(lèi)整理方式，可以歸為以下幾個(gè)主要的細(xì)分領(lǐng)域，并結(jié)合E20數(shù)據(jù)中心的已市場(chǎng)化存量數(shù)據(jù)(包含2004年起始的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化存量規(guī)模)、國(guó)家頒布的“十三五”規(guī)劃和E20研究院預(yù)測(cè)的新增建設(shè)需求空間，在此進(jìn)行了“十三五”期間的新增和存量PPP空間的估算，下列是本文分析的細(xì)分領(lǐng)域及對(duì)應(yīng)的“十三五”預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)落地的PPP規(guī)模，對(duì)比目前在庫(kù)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目情況。
圖2環(huán)保細(xì)分領(lǐng)域“十三五”預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)落地的PPP規(guī)模
二、分項(xiàng)新增、存量環(huán)保PPP測(cè)算說(shuō)明及政策優(yōu)化建議
(一)市政污水領(lǐng)域PPP投資市場(chǎng)空間(存量加新增量)---12000萬(wàn)噸/日，3600億元；預(yù)計(jì)“十三五”可落地PPP總量約1500億元。
1.市政污水處理投資新增量需求超3000萬(wàn)噸/日，新增投資額超900億元。
根據(jù)E20研究院發(fā)布的《中國(guó)水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)分析報(bào)告》顯示，截止到2016年底，市政污水處理總規(guī)模18180萬(wàn)噸/日，而我們預(yù)測(cè)“十三五”末市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)21216萬(wàn)噸/日，新增市場(chǎng)規(guī)模為3036萬(wàn)噸/日，據(jù)此測(cè)算可得2017年到“十三五”期末我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理新增投資額約計(jì)900億元。
值得說(shuō)明的是，單獨(dú)測(cè)算廠(chǎng)網(wǎng)一體化PPP空間的難度較大，由于大部分管網(wǎng)新建任務(wù)在城市土地開(kāi)發(fā)中完成，黑臭水體項(xiàng)目也會(huì)打捆一定的管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)任務(wù)。另外，廠(chǎng)網(wǎng)一體化的PPP模式和配套環(huán)境也尚不成熟，因此本文中無(wú)論存量還是增量都不在對(duì)管網(wǎng)做單獨(dú)的測(cè)算。
2.市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間約9000萬(wàn)噸/日，尚未PPP市場(chǎng)化轉(zhuǎn)換的余量占比約50%，潛在可做PPP的TOT轉(zhuǎn)讓空間總額約為2700億元。
擁有屬地性污水業(yè)績(jī)的企業(yè)被視為一類(lèi)特殊群體(興蓉環(huán)境、海峽環(huán)保、瀚藍(lán)環(huán)境、江南水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中山公用、重慶水務(wù)等上市公司為典型代表)，這些企業(yè)擁有的污水項(xiàng)目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項(xiàng)目與嚴(yán)格意義的PPP模式下的市場(chǎng)化項(xiàng)目并不完全一致，在計(jì)算污水市場(chǎng)化率時(shí)這些項(xiàng)目并未被予以考慮；此外，部分屬地性污水項(xiàng)目已裝入上市公司報(bào)表中、不易繼續(xù)PPP市場(chǎng)化，在計(jì)算市政污水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間時(shí)，這部分屬地性污水項(xiàng)目不能被計(jì)算在內(nèi)。
這部分污水項(xiàng)目大量以一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)建造，因此當(dāng)年建設(shè)成本總體不到2200元每噸，但伴隨著“水十條”黑臭水體治理的推進(jìn)，部分已完成了提標(biāo)或者正在面臨提標(biāo)改造需求(ROT項(xiàng)目機(jī)會(huì))，因此此處也采用新建項(xiàng)目噸造價(jià)進(jìn)行測(cè)算。
此外，類(lèi)似北京排水集團(tuán)等雖未上市，但市場(chǎng)化改革已取得一定進(jìn)展，混合所有制和與政府的服務(wù)承包約定均已完成，這些公司所擁有的存量污水資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的可能性也很低。因此，雖然轉(zhuǎn)讓空間可達(dá)2700億元，但實(shí)際轉(zhuǎn)讓比例并不會(huì)太高。
3.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析目前這類(lèi)項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里大約有1014個(gè)，總金額約為2547.37億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為20.91%，落地項(xiàng)目數(shù)212個(gè)，落地項(xiàng)目金額合計(jì)814億，項(xiàng)目投資額落地率31.95%。
值得一提的是，這類(lèi)項(xiàng)目由于“運(yùn)營(yíng)屬性”強(qiáng)，屬于我在2016年財(cái)政部PPP中心約稿里所描述的B類(lèi)項(xiàng)目特征，一來(lái)在本輪PPP之前以特許經(jīng)營(yíng)方式操作已經(jīng)很廣泛很受資本市場(chǎng)歡迎，二來(lái)當(dāng)前還存在一些項(xiàng)目不做入庫(kù)也能落地的非規(guī)范情況，比如中國(guó)水網(wǎng)之前報(bào)道的不規(guī)范操作的中部某地級(jí)市污水BOT項(xiàng)目就未入庫(kù)，這方面需要加大管理力度。
這類(lèi)項(xiàng)目的“運(yùn)營(yíng)屬型”也帶來(lái)地方政府可以選擇將這類(lèi)項(xiàng)目存量或者新增機(jī)會(huì)注入平臺(tái)公司，并將其打造成專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)公司的模式，如果這樣打造的平臺(tái)公司融資能力很強(qiáng)，項(xiàng)目投資需做融資時(shí)不需要政府的直接背書(shū)，這種做法并不會(huì)違反當(dāng)前的各項(xiàng)規(guī)定。因此，無(wú)論存量還是增量，是否能100%全面轉(zhuǎn)換為PPP還有待觀察，尤其是存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)換比例會(huì)更低。
這類(lèi)項(xiàng)目如果采用傳統(tǒng)單體BOT模式，應(yīng)該說(shuō)是非常成熟的，在當(dāng)前環(huán)保監(jiān)管日趨嚴(yán)格的情況下，已特許經(jīng)營(yíng)的和正在PPP的市政污水單體項(xiàng)目正在面臨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高和績(jī)效趨嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)?？?jī)效考核中需要對(duì)此充分考慮。此外，住建部剛剛頒發(fā)了《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》(建城[2017]143號(hào))，也需要在制定績(jī)效考核規(guī)則及在前期制定方案時(shí)充分考慮。
尤其值得一提的是，在上述考核辦法中住建部要求對(duì)主要污染物削減效率進(jìn)行考核，這個(gè)是作為單體污水廠(chǎng)BOT模式中社會(huì)資本無(wú)法承擔(dān)的，這也是為什么住建部希望推行廠(chǎng)網(wǎng)一體化的原因。但具體分析之前落地的幾個(gè)廠(chǎng)網(wǎng)一體化項(xiàng)目，本質(zhì)上是廠(chǎng)區(qū)傳統(tǒng)BOT加網(wǎng)可用性付費(fèi)合并委托運(yùn)營(yíng)的1+1模式，并沒(méi)有體現(xiàn)合二為一的內(nèi)在邏輯，具體表現(xiàn)就是考核指標(biāo)分離，并沒(méi)有統(tǒng)一突出上述污染物減排的強(qiáng)約束性?；谶@個(gè)原因，筆者認(rèn)為廠(chǎng)網(wǎng)一體化可以繼續(xù)積極摸索，但要在其它配套機(jī)制上有大突破才可能真正有所成效，在此之前，倒不建議把這種“1+1”模式強(qiáng)推鋪開(kāi)。
(二)城市水環(huán)境治理PPP市場(chǎng)空間---總需求3萬(wàn)億，無(wú)存量轉(zhuǎn)化空間；預(yù)計(jì)“十三五”可落地PPP總量約7000億元。
1.基于“水十條”下城市水環(huán)境綜合整治(黑臭水體治理及海綿城市)新增投資額余留約4萬(wàn)億，該領(lǐng)域不可能推出存量項(xiàng)目。估計(jì)“十三五”期間實(shí)際PPP落地總量7000億元。
采用基于重點(diǎn)領(lǐng)域工程任務(wù)量的測(cè)算方法，依據(jù)投資單價(jià)和工程任務(wù)量初步估算，根據(jù)E20研究院發(fā)布的《黑臭水體治理報(bào)告》，完成“水十條”將需要投資4.6萬(wàn)億。目前根據(jù)住建部黑臭水體信息平臺(tái)，只有35%完成治理，而E20數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)計(jì)，已有約1580億的PPP項(xiàng)目在落地中(入庫(kù)金額6500億元)，另外，還有一批項(xiàng)目政府采用直接投資建設(shè)機(jī)會(huì)已經(jīng)在進(jìn)行中。但隨著“水十條”下大考時(shí)間的臨近，“十三五”期間尚有4萬(wàn)億左右的治理需求總規(guī)模中，部分項(xiàng)目將以PPP的方式推出，體現(xiàn)在目前在庫(kù)黑臭水體和海綿城市PPP項(xiàng)目需求合計(jì)6500億元。值得一提的是，鑒于地方政府的財(cái)力所限，雖然需求明確，但不同于類(lèi)市政污水項(xiàng)目，這類(lèi)項(xiàng)目基本沒(méi)有收費(fèi)來(lái)源，4.6萬(wàn)億的投資需求落地難度較大，通過(guò)PPP模式所面對(duì)的情況也是類(lèi)似，筆者謹(jǐn)慎估計(jì)“十三五”期間規(guī)范型PPP可落地的新增規(guī)模在7000億左右。
2.當(dāng)前情況分析和政策建議
根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類(lèi)有績(jī)效壓力的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目(景觀類(lèi)除外)在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里大約有496個(gè)，總金額約為6562億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為21.57%，落地項(xiàng)目數(shù)107個(gè)；落地項(xiàng)目金額合計(jì)1580億，項(xiàng)目投資額落地率24.07%。
這類(lèi)項(xiàng)目是筆者歸納的典型的C類(lèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目部分搭配了可運(yùn)營(yíng)的污水廠(chǎng)，但對(duì)比項(xiàng)目總投資而言占比較低。這類(lèi)項(xiàng)目幾乎沒(méi)有存量概念，也不存在需要將存量轉(zhuǎn)化為PPP的需要。
這類(lèi)項(xiàng)目由于運(yùn)營(yíng)屬型相對(duì)較低，因此項(xiàng)目要落地很依賴(lài)政府支付的保障性，金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)也越來(lái)越看重。同時(shí)我們注意到，由于“水十條”的要求，每個(gè)地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時(shí)間表時(shí)并沒(méi)有考慮到不同地區(qū)政府的財(cái)力懸殊，而即便是富裕的城市在當(dāng)前的財(cái)政制度要求下，這類(lèi)項(xiàng)目也更傾向于采用PPP方式。同時(shí)，地方推行PPP模式還要考慮到財(cái)政承受能力10%的“天花板”限制，使得上述問(wèn)題更加嚴(yán)重，這是應(yīng)該高度重視的。
這些非必要的PPP里，筆者關(guān)注到景觀類(lèi)占比較高，而且一些景觀類(lèi)項(xiàng)目也打著水環(huán)境治理的名頭，但實(shí)際觀察環(huán)境治理難度和績(jī)效壓力并不大。對(duì)于長(zhǎng)期績(jī)效壓力約束不大的C類(lèi)非運(yùn)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目，筆者一直堅(jiān)持認(rèn)為采用PPP模式意義不大，不易實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)期效率提高”這個(gè)PPP的核心指標(biāo)。
另外，在黑臭水體這樣的有長(zhǎng)期績(jī)效壓力、技術(shù)集成和運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求高的項(xiàng)目，雖然PPP可以起到發(fā)揮社會(huì)資本能力的作用，我們也要關(guān)注到，一些已經(jīng)落地的項(xiàng)目中，社會(huì)資本表現(xiàn)的水平并不令人滿(mǎn)意。尤其筆者一直在強(qiáng)調(diào)的是，這類(lèi)項(xiàng)目要將可用性付費(fèi)捆綁至少20%在運(yùn)營(yíng)績(jī)效上，才能避免施工企業(yè)為主的社會(huì)資本借工程利潤(rùn)提前抽身的情況發(fā)生。當(dāng)前這類(lèi)PFI類(lèi)項(xiàng)目PPP模式的修補(bǔ)是亟需完成的任務(wù)，但同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)地方政府履約的監(jiān)管。而對(duì)于沒(méi)有長(zhǎng)期績(jī)效壓力的C類(lèi)項(xiàng)目，這樣的捆綁本身意義也不大，導(dǎo)致PPP模式的修補(bǔ)很難做到，因此筆者認(rèn)為推行這類(lèi)PPP必要性不足。
